Вопросы для самопроверки. Межбюджетные отношения: понятие, принципы, формы Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование в рф
Межбюджетные отношения – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).
Цель межбюджетных отношений - создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.
Межбюджетные отношения – это целый комплекс финансово-правовых норм, в круг которых включаются взаимоотношения между разными уровнями власти по поводу:
Разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение;
Разграничения налоговых полномочий и доходных источников;
Бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.
Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но складываться они могут на разных принципах. Посредством бюджетных инструментов государство влияет на воспроизводственный процесс, обеспечивает выравнивание социально-экономических условий жизни населения. В зависимости от государственного устройства выделяют унитарные и федеративные бюджетные системы.
Унитарное (единое) государство – это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. Здесь два уровня власти – центральный и местный (Венгрия, Китай, Польша, Франция). Органы местного самоуправления полностью подчиняются центральному правительству. Бюджетная система состоит из двух звеньев – государственного бюджета и многочисленных местных бюджетов. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти.
Федеративное (объединенное) государство – это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная система состоит из трех звеньев: 1) государственный (федеральный) бюджет или бюджет центрального правительства; 2) бюджеты членов федерации (штатов – в США, земель – в Германии, провинций – в Канаде, субъектов федерации – в России); 3) местные бюджеты. Здесь муниципальные финансы в большей степени автономны. Органы местного самоуправления играют важную роль в финансировании государственных расходов.
Федерализм как форма государственного устройства существует более чем в двадцати странах, расположенных на пяти континентах с населением около 2 млрд. человек. Первой в истории буржуазной федерации были Соединенные Штаты Америки (конституция 1787 г.). Федерациями являются Австрия, Германия, Канада, Индия, Бельгия, Бразилия и др.
Федеративные бюджетные системы строятся на основе политического и экономического принципа. Политический принцип федерализма означает конституционное распределение между сторонами федеративного образования принадлежащим им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц федерации.
Экономический принцип федерализма означает разделение полномочий в отношении собственности, в реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, инвестиционной политики между федерацией и ее субъектами.
Федеративные системы характеризуются рядом признаков: а) наличием иерархии; б) четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления; в) установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней.
Разграничение властных прав и полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеральным центром и его субъектами должно обеспечивать наиболее полное выполнение возложенных на них задач и функций. Для выполнения этих функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе.
Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным центром по выполнению задач государственного управления определяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.
Бюджетный федерализм – это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает разделение доходных полномочий, расходных обязательств и ответственности между федерацией и ее субъектами при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны.
Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:
Единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
Сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;
Высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;
Активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.
Бюджетный федерализм предполагает реальную самостоятельность регионов в нахождении средств для финансирования децентрализованно принимаемых решений и региональных программ развития территорий. Однако действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. Поэтому при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов используются различные формы межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования общегосударственных интересов на территории субъекта федерации.
Существует несколько моделей бюджетного федерализма. Классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма, или американская, ориентирована на конкуренцию между территориальными образованиями, имеющими свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог – один бюджет». Эта модель характеризуется высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти. Центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и не проводит политику, направленную на выравнивание социально-экономического развития регионов. Это содействует прежде всего развитию экономически развитых штатов.
Другая модель, получившая в настоящее время более широкое распространение в мире, носит название кооперативного бюджетного федерализма. Эта модель обычно используется там, где существуют значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности отдельных
регионов. Бюджетная система здесь базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями.
Для выравнивания условий между богатыми и бедными землями, например, в Германии, используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. При этом основные финансовые ресурсы для выравнивания экономик, уровня и качества жизни населения земель поступают через федеральные и совместные программы регионального развития.
Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма.
Опыт различных стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться следующие основные условия:
Четкое разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
Наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;
Вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.
Принципами межбюджетных отношений в Российской Федерации являются:
Равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
Равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Межбюджетные отношения развиваются в плоскостях:
Отношения федеральный центр – регионы;
Отношения регионы – муниципальные образования;
Отношения крупные муниципальные образования – города и поселения, входящие в муниципальное образование.
Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным распределением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.
Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.
Различия в бюджетной обеспеченности регионов из-за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциала достигают в настоящее время 40 раз. Поэтому особая значимость выравнивающей функции национального бюджета с помощью межбюджетных трансфертов, которые осуществляются из федерального бюджета, из бюджета субъекта РФ и из местного бюджета. Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов.
Дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов без установления конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов.
Субсидии - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвестиционной бюджетной деятельности местных органов власти. Вместе с тем, поскольку субсидии предусматривают встречное финансирование из региональных и местных бюджетов, то в условиях роста дефицита бюджетов разных уровней они применимы не во всех случаях.
Субвенции - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием конкретной цели и на определенный срок.
К текущим относят субвенции, направленные на финансирование текущих расходов (расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию). К инвестиционным относятся субвенции, связанные с расширенным воспроизводством, финансированием инвестиционной и инновационной деятельности (капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории и т.п.).
Также в межбюджетных отношениях используется такая форма финансирования, как бюджетный кредит – денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу, иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.
Совокупность межбюджетных трансфертов одной формы образует определенный фонд. Состав этих фондов, методическое обеспечение их функционирования находятся в процессе совершенствования. Так, в 2007 г. в гл. 16 БК РФ, посвященную межбюджетным трансфертам, ФЗ от 26.04.2007г. № 63-ФЗ, вступившим в силу с 01.01.2008г., были внесены очередные изменения. Начиная с 2008 г. в составе федерального бюджета образуются три фонда межбюджетных трансфертов:
1) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ;
2) совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ образует Федеральный фонд софинансирования расходов;
3) совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ образует Федеральный фонд компенсаций.
Общий объем межбюджетных трансфертов в 2010 г. составил (по плану) 2 720,9 млрд. руб., или 38,5% в расходах бюджета (см. табл.7.1).
Таблица 7.1
Расходы федерального бюджета на межбюджетные
трансферты в 2010 г. (в % к итогу)
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПР) формируется в составе расходов федерального бюджета с 1994 г. Он является одним из крупнейших по объему направляемой региональной помощи, однако удельный вес Фонда в общем объеме средств перераспределяемых доходов составляет не более 15%. Основной объем средств перераспределяется через механизмы вертикального выравнивания, выраженные в закреплении доходных источников по уровням бюджетной системы.
Главная цель Фонда – повысить возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью в финансировании закрепленных за ними расходов и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам. В настоящее время более 70 субъектов РФ получают трансферты из ФФФПР.
Порядок (методика) расчета дотаций определяется Правительством РФ. Согласно методике, минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности определяется как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики или налогового потенциала, и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.
Так, минимальный уровень бюджетной обеспеченности после распределения ФФФПР составил: 2005 г. – 64,4%; 2006 г. – 64,2%; 2007 г. – 61,8%; 2008 г. – 57,4%, то есть произошло сокращение минимального уровня выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ с 64,4% до 57,4%. В этой связи начиная с 2008 г. было предусмотрено увеличение объема ФФФПР, позволяющее не снижать минимальный уровень бюджетной обеспеченности высокодотационных субъектов РФ.
Федеральный фонд компенсаций (ФФК) был создан в 2001г. с целью финансового обеспечения передаваемых полномочий. Это в основном касалось реализации социальных законов, связанных с денежными выплатами в адрес отдельных категорий граждан (различных пособий).
Распределение субвенций из Фонда производится между всеми без исключения субъектам РФ вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения. Например, в федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 – 2010 гг. были предусмотрены следующие субвенции на реализацию делегированных субъектам РФ полномочий:
По обеспечению мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России», «Почетный донор СССР»;
По оказанию мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;
По обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренных ФЗ «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и др.
Федеральный фонд софинансирования расходов (ФФСР) был образован с 2008 г. для предоставления бюджетам других уровней субсидий на софинансирование приоритетных расходов вне зависимости от их характера с едиными принципами разделения указанных средств. Он заменил собой направляемые ранее по различным каналам средства инвестиционного характера, а также иные трансферты субъектам РФ, предоставляемые на условиях софинансирования. ФФСР объединил в себе средства действовавших в 2001 – 2007 гг. Федерального фонда софинансирования социальных расходов и регионального развития, что позволило повысить в рамках единой методологии прозрачность и объективность распределения субсидий с учетом бюджетной обеспеченности регионов.
Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов РФ для предоставления межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами федерации устанавливаются федеральными законами или принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительством РФ на срок не менее трех лет.
Например, в 2008 – 2010 гг. в федеральном бюджете были запланированы следующие субсидии на:
Оплату жилого помещения и коммунальных услуг малоимущим гражданам;
Обеспечение жилыми помещениями детей сирот;
Выплату ежемесячного пособия на ребенка;
Осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла и др.
С 2008 г. введены существенные ограничения и дополнительные по сравнению с предшествующим периодом условия на получение межбюджетных трансфертов. Установлен дифференцированный подход к регионам с различным уровнем дотационности (свыше 5 процентов, свыше 20 процентов и свыше 60 процентов). Это необходимо для того, чтобы заинтересовать регионы в «зарабатывании» собственных доходов и переходе из одной категории бюджетной обеспеченности в категорию с более высоким уровнем обеспеченности. Объем финансовой помощи конкретному региону находится в прямой зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и в обратной – от его доходного потенциала.
Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в следующей форме:
Дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
Субсидий местным бюджетам;
Субвенций местным бюджетам и субсидий бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством РФ;
Субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;
Иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ.
Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются законами указанных субъектов РФ.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений, а дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд софинансирования расходов. Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд компенсаций.
Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в следующей форме:
Дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;
Субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
Межбюджетные отношения (ст.6. БК РФ) – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Межбюджетные отношения – это целый комплекс финансово-правовых норм, в круг которых включаются, в частности, взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу:
1. разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение;
2. разграничение налоговых полномочий и доходных источников;
3. бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.
Существует два типа бюджетного выравнивания – вертикальный и горизонтальный.
Вертикальное бюджетное выравнивание – сложившееся в соответствии с законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно-распределяемых расходов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным, местным) налоговых и неналоговых доходных источников.
Горизонтальное бюджетное выравнивание (с помощью дотаций, субсидий, субвенций) – установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно-распределяемых расходов.
Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но складываться они могут на разных основах (принципах). Принято различать унитарные (Великобритания, Италия и др.) и федеративные бюджетные системы (США, Германия, Россия). Унитарным соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративные бюджетные системы строятся на прямо противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных органов власти при соблюдении единства общегосударственных интересов.
Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма .
Бюджетный федерализм может быть определен как система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.
Принято выделять две основные модели бюджетного федерализма – децентрализованную (конкурентную) и кооперативную.
В децентрализованной модели из трех главных функций государства – макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг – первые две чаще всего относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности региональных правительств (примером данной модели могут служить США).
Шире распространена кооперативная модель бюджетного федерализма, предполагающая: более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, то ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных властей и центра; повышение роли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в т.ч. и национальных, активную политику горизонтального выравнивания, повышенную ответственность центра за состояние региональных финансов, уровень развития территорий, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей (ярким примером такой модели может служить Германия).
Вопрос о равенстве при распределении полномочий, доходов и расходов между федеральным центром и регионами является центральной проблемой бюджетного федерализма.
С одной стороны, именно федеративный тип устройства способен предоставить регионам реальную самостоятельность, как в политическом, так и в экономическом отношении. Федерация как тип государственного устройства предполагает, что данное государство состоит из отдельных государственных образований (штатов - в США, провинций - в Канаде, субъектов Федерации - в России), имеющих собственные органы исполнительной и законодательной власти, региональную законодательную базу, собственные налоги и т.д. До региональной власти проще «достучаться», проще спросить о результатах деятельности; региональная власть ближе, она действительно не понаслышке знает о проблемах региона, способна учитывать его национальные особенности, социально-экономические условия и т.д. Таким образом, развитие самостоятельности регионов это залог реальной демократизации всего общества.
С другой стороны, нельзя недооценивать роли федерального центра, который призван обеспечивать общенациональные интересы, поддерживать целостность государства, нивелировать сепаратистские настроения, выравнивать условия жизни населения различных регионов.
Для России эта проблема наиболее актуальна, так как нас постоянно обвиняют в излишней степени централизации. Это подтверждается отсутствием политической и экономической самостоятельности регионов (губернаторов назначают; большая часть финансовых ресурсов аккумулируется на федеральном уровне и т.д.). Склонность к «унитаризму» в России можно объяснить, прежде всего, наследием недалекого прошлого – господством командно-административной системы, а также особенностями российского менталитета.
На наш взгляд, в настоящее время нельзя отказываться от приоритета федерального центра, так как особенностью России является наличие большого числа регионов (более 80, как ни в одной стране мира), резко отличающихся по своим социально-экономическим условиям. Для того, чтобы обеспечить более менее равные условия жизни и конституционные права населению различных субъектов Федерации, необходимо концентрировать финансовые ресурсы в федеральном бюджете, а затем перераспределять их в виде межбюджетных трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности (на сегодня это самая крупная статья расходов федерального бюджета – более 30 % всех расходов).
Межбюджетные трансферты (ст.6. БК РФ) – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.
В соответствии со ст. 129 БК РФ существуют следующие формы межбюджетных трансфертов , предоставляемых из федерального бюджета (с 2008 года):
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации;
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации;
Иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации;
Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Условия предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 130 БК РФ) – см. таблицу 3.11.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах Российской Федерации.
При несоблюдении органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном им порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций)соответствующим бюджетам субъектов Российской Федерации.
Таблица 3.11
Ограничения для субъектов РФ при получении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
| Уровень дотационности | Субъекты РФне имеют права |
| 1. Свыше 5% | Заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта РФ |
| 2. Свыше 20% | 1. Устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ |
| 2. Превышать установленные Правительством РФ нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и (или) содержание органов государственной власти субъекта РФ | |
| 3. Свыше 60% | Дополнительно к требованиям строки 2 такие субъекты РФ осуществляют следующие меры: |
| 1. Подписание соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ | |
| 2. Организацию исполнения бюджета субъекта РФ с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта РФ и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в органах Федерального казначейства | |
| 3. Представление финансовым органом субъекта РФ в Министерство финансов РФ документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта РФ проекта бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период) | |
| 4. Проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ Счетной палатой РФ или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора; иные меры |
Особое место в системе межбюджетных трансфертов занимают финансовыефонды (ст. 129-133, 135-140, 142-142.3 БК РФ):
1. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
В соответствии с действующим бюджетным законодательством данный фонд образуют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год определяется как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения указанных дотаций по субъектам Российской Федерации, не входящим в число 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.
Индекс налогового потенциала (ИНП) - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта Российской Федерации.
Индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.
Величина добавленной стоимости по субъектам Российской Федерации и в среднем по Российской Федерации рассчитывается по данным Федеральной службы государственной статистики за 3 года до последнего отчетного года, при этом из нее исключается добавленная стоимость страхования и сельскохозяйственной продукции, производимой населением.
Индекс бюджетных расходов - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов иусловий.
Индекс бюджетных расходов применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.
2. Федеральный фонд софинансирования отдельных видов социальных расходов формируется в целях финансирования субъектами Российской Федерации в полном объеме расходов, отнесенных к приоритетным расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.
Совокупность субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов.
В составе Фонда предусматриваются субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации:
На обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;
На обеспечение мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла;
На выплату ежемесячного пособия на ребенка.
Распределение средств Федерального фонда софинансирования отдельных видов социальных расходов по оказанию мер социальной поддержки отдельным категориям граждан и выплате детских пособий (кроме предоставления гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг) производится исходя из численности соответствующих категорий граждан с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации после распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
3. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов является правопреемником действовавшего в2002-2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов.
Субсидии из фонда предоставляются субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, двумя частями в течение 2 лет по итогам выполнения этапов реализации программ реформирования региональных и муниципальных финансов.
Использование средств фонда направлено на реализацию программ реформирования региональных и муниципальных финансов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов.
В 2006 г. в составе федерального бюджета был образован Федеральный фонд регионального развития с цельюповышения уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, в том числе путем улучшения обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой.
Предоставление средств фонда осуществляется на условиях софинансирования с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и потребности в получении соответствующей финансовой помощи.
4. Федеральный фонд компенсаций образуется в целях финансового обеспечения полномочий Российской Федерации, делегируемых для исполнения органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.
Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.
В состав Федерального фонда компенсаций включены субвенции:
На обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России (СССР)»;
На оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;
На регистрацию актов гражданского состояния;
На осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты;
На реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов;
На реализацию полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты;
На выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения в семью;
На осуществление полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;
На осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по подготовке проведения Всероссийской переписи населения 2010 г. и др.
Распределение средств Федерального фонда компенсаций производится с учетом нормативов финансовых затрат на выполнение соответствующих полномочий и численности отдельных категорий граждан.
Таблица 3.12.
Основные формы межбюджетных трансфертов (МБТ), предоставляемых
из федерального бюджета
| Наименование | Определение | Регулирование (фонд) |
| Дотации | МБТ, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования | Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ |
| Субсидии | МБТ, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении собственных и совместных с другими публично-правовыми образованиями полномочий органов государственной власти субъектов РФ | Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов |
| Субвенции | МБТ, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении федеральных полномочий, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке | Совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций |
Тема 4. Формирование федерального, региональных и местных бюджетов. Управление бюджетами разных уровней
План лекции:
1. Консолидированный бюджет: понятие, значение
2. Федеральный бюджет: понятие, значение, особенности формирования доходной и расходной части
3. Бюджеты субъектов РФ: понятие, значение, особенности формирования доходной и расходной части
4. Местные бюджеты: понятие, значение, особенности формирования доходной и расходной части
5. Система управления бюджетами
6. Основные направления бюджетной политики на современном этапе
Для выполнения своих функций органам власти субъектов РФ и местного самоуправления необходимы финансовые ресурсы. Источником финансовых средств является экономическая деятельность. Органы власти осуществляют собственную экономическую деятельность в незначительных масштабах и не могут рассчитывать на высокие доходы по этому каналу поступления средств. Поэтому установлен порядок, по которому основную часть доходов они получают за счет поступлений налогов и перечислений из вышестоящих бюджетов.
Соответственно экономическая база финансовых ресурсов субъектов РФ складывается из:
- имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;
- средств бюджетов субъектов РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ;
- имущественных прав субъекта РФ.
В собственности субъекта РФ может находиться имущество для осуществления полномочий, обеспечения деятельности органов власти, гражданских служащих, работников ГУПов и госучреждений.
Бюджеты служат способом формирования доходных источников и удовлетворения расходных потребностей.
В настоящее время из территориальных бюджетов финансируется 70% расходов на народное хозяйство, 80 - на образование, 88 - на здравоохранение, 70% - на социальное обеспечение. За их счет создаются новые рабочие места, оплачивается труд занятых в бюджетной сфере.
При этом устанавливаются взаимоотношения между всеми уровнями бюджетов: между федеральным и региональными, между региональным и местными. Региональные и местные вместе рассматриваются как территориальные бюджеты. Межбюджетные отношения становятся стержнем регионального управления.
Ежегодно на основе единых правил и нормативов разрабатываются бюджеты всех уровней власти, доходные и расходные статьи, определяется бюджетная обеспеченность населения регионов, размеры дотаций бюджетам для ее выравнивания, первичное распределение и конечное (после перераспределения) использование финансовых ресурсов. Первичные доходы территориальных бюджетов формируются на основе поступлений налогов, а также других собственных доходов, а конечные - после их перераспределения через бюджет более высокого уровня. Размеры перераспределения зависят в основном от объема расходных полномочий бюджета каждого уровня, т.е. того объема услуг, оказание которых возложено на соответствующий уровень управления.
Расходные полномочия - это права и обязанности соответствующего органа власти регулировать и финансировать бюджетные расходы. Они обусловлены перечнем функций, выполнение которых возложено на этот орган. Функции распределяются между уровнями управления, допускается делегирование выполнения функций с обязательным финансовым обеспечением.
Определены объекты, финансируемые исключительно из федерального бюджета, бюджетов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований, а также совместно из бюджетов разных уровней. Объемы финансирования определяются прямым счетом, а также по нормативам, которые дифференцируются с учетом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей. Бюджетные нормативы используются для расчетов объема финансовой помощи региону и в значительной мере предопределяют уровень и структуру бюджетных расходов субъектов РФ. Например, для обоснования бюджетных потребностей субъектов РФ и муниципальных образований служат нормативы расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и общее среднее образование, здравоохранение, государственное управление, пособия на детей, общественный транспорт, правоохранительную деятельность, учреждения культуры, другие нормативы.
Расходные полномочия формируют бюджетную потребность в средствах для их финансирования, т.е. финансовые обязательства.
Бюджетный кодекс требует единства расходных полномочий и источников их финансирования, т.е. доходных полномочий, основу которых составляет распоряжение налоговыми поступлениями.
Доходные полномочия регионов заключаются в мобилизации налоговых и неналоговых поступлений в свои бюджеты. Собственные налоговые и неналоговые поступления покрывают небольшую долю расходных потребностей территориальных бюджетов. Основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Для этого они расщепляются по принципу: один налог - три бюджета. Это позволяет выравнивать доходы бюджетов, но лишь в определенных пределах, так как нормативы отчислений единые, а налогооблагаемая база в каждом регионе складывается по-разному. Например, от налога на прибыль в региональный бюджет направляется 17,5%. Для одного субъекта РФ данная сумма поступлений может оказаться недостаточной, а для другого - чрезмерной.
При этом даже экономически сильные субъекты являются получателями средств (на детские пособия, выплаты ветеранам, заработную плату работникам бюджетной сферы и др.).
Сопоставление расходных и доходных полномочий выявляет уровень бюджетной обеспеченности региона . Она имеет незначительное отношение к реальным потребностям региона как территориальной единицы или к стоимости потребительской корзины, так как указывает только на финансовое обеспечение за счет бюджетных средств и используется для определения объема финансовой помощи бюджетам.
Регионы, не получающие никаких дотаций, считаются донорами, их немного - 10-12 (число по годам незначительно меняется). Но с территории 35-40 субъектов РФ, где проживает 2/3 населения, в федеральный бюджет поступает больше, чем возвращается из него в регионы. Следовательно, фактически доноров больше. Однако абсолютное большинство регионов получает дополнительные средства. Иному бюджету для финансирования расходных полномочий не хватает налоговых поступлений в пропорции 90: 10.
Сейчас доля территориальных бюджетов в доходах бюджетной системы в России больше, чем в других федеративных государствах. Но это следствие не демократизации межбюджетных отношений, а перегрузки территориальных бюджетов «федеральными мандатами», т.е. обязательствами. Она и требует дополнительных доходов в виде отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи. Без учета этого обстоятельства бюджетное устройство выглядит крайне централизованным даже по меркам унитарных государств. И это объективно обусловлено действующей налоговой системой в огромной стране с существенными различиями в размещении производства по регионам. Почти 50% всех налогов собирается на территории 10 субъектов РФ, где проживает 22% населения. Чтобы иметь примерно равную обеспеченность населения хотя бы бюджетными средствами, нужно в федеральном бюджете концентрировать не менее 85% налоговых доходов, в том числе 50% для перераспределения. Альтернативным решением этой задачи может быть только дифференциация налоговых ставок по субъектам РФ.
В последние годы тенденция централизации налоговых поступлений обозначилась явно. Доходные источники закрепляются по уровням власти все более в пользу Центра, т.е. реализуется модель: общий доход из Центра расщепляется по бюджетам уровней власти.
В классической форме метод единого котла использовался в СССР: региональные и местные власти не имели сколько-нибудь значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность с предоставлением покрывающих «плановый дефицит» дотаций. После распада СССР наступил период либеральной эйфории и в межбюджетных отношениях. Однако первые же попытки внедрить «демократические» межбюджетные отношения привели к росту дефицитности региональных бюджетов, встречных финансовых потоков, дифференциации субъектов РФ но уровню налоговых доходов. И вновь встала проблема справедливого распределения денежных средств между регионами и местными бюджетами, что и требует их концентрации в федеральном бюджете, при отсутствии дифференциации налоговых ставок.
Кроме того, нет никаких оснований полагать, что регионы лучше выполняют государственные функции, чем Центр. Как раз наоборот, явная неэффективность расходования средств регионами вынудила Центр поднять долю средств, концентрируемых в федеральном бюджете. При этом на федеральный уровень подняты и соответствующие финансовые полномочия.
Централизация средств в федеральном бюджете на субъектах-реципиентах существенно не отражается, они привыкли к дотациям в любом случае. В дотационных регионах бюджетов хватает только на выплату заработной платы. Финансирование программ и проектов сокращается до минимума.
У регионов-доноров налоговые поступления могут сократиться, и чтобы удержаться на прежнем уровне финансирования, им придется изыскивать резервы. Они имеются. Главный резерв - развитие производства, местного бизнеса. Это сложно, но иначе нельзя упрочить налоговую базу.
Централизация налоговых поступлений, естественно, имеет и негативные стороны. Ограниченные налогово-бюджетные полномочия субъектов РФ и местного самоуправления позволяют перекладывать на Центр ответственность за сбалансированность бюджетов и состояние социальной сферы, поскольку финансовая помощь регионам предназначается в основном для удовлетворения социальных нужд. Денег у губернаторов не хватает, постоянно возникают напряженные ситуации. Зависимость от центра лишает их возможности маневра, заставляет действовать как пожарная команда, снижает политический вес.
Правительство РФ на протяжении многих лет ведет поиск более совершенных форм межбюджетных отношений. В настоящее время ставится задача, чтобы финансовые обязательства обеспечивались из одного бюджета или в виде целевой финансовой помощи. Для этого необходимо упорядочение как расходных, так и налоговых полномочий регионов: сокращение сферы совместного финансирования, четкое разграничение функций между уровнями власти, повышение доли собственных налогов в доходах.
Чтобы обладать достаточной автономией в финансово-экономической сфере и полностью отвечать за расходные полномочия, каждому бюджетному уровню необходимо иметь свои налоги. За местными бюджетами целесообразно закреплять налоги, взимаемые с немобильной базы, а также поступления, которые напрямую зависят от благосостояния плательщиков на данной территории (налог на имущество, налог с продаж, оплата коммунальных услуг), за региональными - налоги на доходы физических лиц, за пользование общераспространенными природными ресурсами; за федеральным бюджетом - косвенные налоги, на прибыль, на пользователей природными ресурсами.
При любой модели межбюджетных отношений, с одной стороны, не должны покрываться непроизводительные нецелевые расходы и тем самым поощряться иждивенчество, индивидуализация нормативов, а с другой - нельзя игнорировать имеющиеся различия между регионами по условиям формирования налогооблагаемой базы. Никогда все налоги не будут оставаться там, где они уплачены, или концентрироваться в одном центральном фонде для перераспределения; это невозможно ни экономически, ни технически, поэтому всегда должен быть механизм перераспределения, чтобы как расходные, так и доходные полномочия могли реализовываться в интересах оптимизации финансового баланса территорий.
Для выравнивания бюджетной обеспеченности, доступа населения к основным социальным гарантиям необходимы различные формы финансовой помощи нижестоящим бюджетам, имеющие не только выравнивающее, но и стимулирующее значение.
Так, федеральный бюджет предоставляет регионам средства на:
- дорожное строительство;
- неотложную финансовую помощь (стихийные бедствия, чрезвычайные ситуации и т.д.);
- помощь ЗАТО;
- ссуды на кассовые разрывы;
- пролонгацию задолженности субъектов РФ:
- расчеты с субъектами РФ по жилью и объектам социальной сферы и другие цели.
Источники средств для финансовой помощи концентрируются в бюджетных фондах:
- финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР);
- регионального развития (ФРР);
- реформирования региональных финансов (ФРРФ);
- софинансирования социальных расходов;
- компенсаций.
ФФПР - форма трансферта 1 В нормативных актах понятие «трансферт» не раскрывается. В бюджетной классификации трансферты отражены в разделах «Субсидии и текущие трансферты». «Капитальные трансферты». «Межбюджетные трансферты». . Средства фонда предназначаются для дотаций на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
В основу расчетов трансфертов положены валовой региональный продукт, налоговый потенциал, социальные стандарты.
Валовой региональный продукт (ВРП) - сумма вновь созданной стоимости и чистых налогов на продукцию (разница между выпуском и промежуточным потреблением), т.е. региональный аналог ВВП. Территориальные различия в ВРП на душу населения достаточно стабильны, поэтому он может быть использован как фактор налогового потенциала региона.
Налоговый потенциал зависит от объема и структуры ВРП. Он сопоставляется с бюджетными расходами, необходимыми для оказания бюджетных услуг по социально значимым элементам (жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, культура, транспорт, социальная защита, управление). Определяется стоимость условной единицы бюджетных услуг. Она корректируется с учетом расселения по территории (фактор освоенности), кредиторской задолженности региона и других факторов.
Бюджетная обеспеченность исчисляется на основе сравнения индексов бюджетных расходов и налогового потенциала 1 При определении расчетной бюджетной обеспеченности не допускается использование фактических доходов и расходов за отчетный период и прогнозируемых показателей доходов и расходов, что вряд ли можно признать оправданным. . Регионам гарантируется в расчетах определенный уровень бюджетной обеспеченности.
Регионы, применяя те же принципы, выравнивают бюджетную обеспеченность муниципальных образований.
Трансферт напрямую связан с собираемостью налогов в регионе: чем она выше, тем меньше сумма трансферта; чем меньше доля собственных доходов в консолидированном бюджете, тем больше его зависимость от поступления средств из федерального бюджета и тем больше влияет сокращение трансфертов на ухудшение финансовой обеспеченности региона. Учет налогового потенциала при распределении трансфертов заставляет регионы более сдержанно относиться к предоставлению налоговых льгот (на сумму льгот может уменьшиться трансферт).
Многие вертикально интегрированные и другие компании, работая в регионах и пользуясь их инфраструктурой, налоги платят в Москве, оффшорных зонах и других благоприятных для себя местах. Без изменения порядка регистрации юридических лиц трудно обеспечить финансовую самодостаточность каждого региона.
Инвестиционная поддержка развития регионов осуществляется из ФРР, который представляет собой совокупность соответствующих частей федеральных программ, региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и иных капиталовложений. Фонд консолидирует расходы федерального бюджета, которые направлены на создание инфраструктуры, необходимой для реализации установленных законодательством России социальных гарантий. Распределение средств осуществляется с учетом объективно обусловленных различий в бюджетных потребностях регионов по основным направлениям бюджетных расходов. Определяется количество объектов социальной инфраструктуры, которые должны существовать на территории каждого субъекта РФ,
Органы исполнительной власти субъектов РФ, претендующие на получение средств ФРР, заключают с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации соглашение о плане инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры региона. При этом доля федерального бюджета не может превышать 50% общего объема финансирования проекта (программы).
С целью оздоровления бюджетов субъектов РФ создан Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ). Источниками средств фонда служат кредиты международных финансовых организаций, а также другие средства. Право на получение средств ФРРФ (на возвратной основе) имеют регионы, активно проводящие экономические и финансовые реформы, бездотационные и низкодотационные.
Межбюджетные отношения контролируются соответствующими федеральными и региональными органами. Устанавливается предельный уровень дефицита и задолженности территориальных бюджетов с целью гарантии выполнения ими обязательств перед населением, кредиторами, бюджетными организациями.
Получающие финансовую помощь на выравнивание бюджетной обеспеченности ограничиваются в части расходования средств. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме более 50% расходов его консолидированного бюджета в обязательном порядке проводится ревизия.
В субъектах РФ на срок до одного года по ходатайству Правительства РФ решением Высшего Арбитражного Суда РФ может вводиться временная финансовая администрация. Основанием для принятия такой меры является просроченная задолженность субъекта РФ более 30% собственных доходов бюджета в отчетном году, если она возникла вследствие решений, действий или бездействия органа власти субъекта РФ.
В целях восстановления платежеспособности временная администрация принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности.
Сущностью межбюджетных отношений, как экономической категории, реализуется через распределительную и контрольную функции. Содержание распределительной функции определяется процессом распределения и перераспределения стоимости внутреннего валового продукта между различными субъектами РФ в целях сбалансированности бюджетов РФ различных уровней.
Межбюджетные отношения - совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности законодательных, представительных и исполнительных органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса .
Более широкое определение межбюджетных отношений дает Бежаев О.Г.
Он считает, что межбюджетные отношения - это экономико-правовые отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса по поводу разграничения на постоянной или долговременной основе расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, определения нормативов закрепления на постоянной и долговременной основе федеральных и региональных налогов, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, передачи средств в форме дотаций, субвенций, субсидий временной финансовой помощи на возвратной платной и бесплатной основе, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти
В данном определении приведен практически полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса, которые можно квалифицировать как межбюджетные. Вместе с тем, в нем отсутствует важная составляющая целевая направленность организации межбюджетных отношений.
Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» статья 6 Бюджетного кодекса РФ дополнена определением понятия «межбюджетные отношения». Они понимаются как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. С точки зрения предмета в этом правовом определении межбюджетных отношений содержится исчерпывающий состав признаков, характеризующих понятие. Однако, цель этих взаимоотношений по-прежнему не указана.
Реализация межбюджетных отношений связана с формированием и исполнением бюджетов различного уровня бюджетной системы и осуществлением бюджетного регулирования.
Межбюджетные отношения могут быть и непосредственно между бюджетами одного и того же уровня, например, для объединения финансовых ресурсов в целях решения задач, имеющих взаимный интерес. В России они пока не получили широкого применения. В редких случаях финансовая помощь оказывается из нижестоящих в вышестоящие бюджеты.
Перечень инструментов межбюджетных отношений включает разграничение доходных источников, расходных обязательств и финансирования, а также предоставление финансовой помощи. Важно отметить, что самым «объемным» направлением межбюджетных отношений остается распределение (расщепление) регулирующих доходов.
Одним их направлений межбюджетных отношений является передача расходов и доходов с одного уровня бюджетной системы на другой. Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъекта РФ путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете с одновременным внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ. Аналогично решаются вопросы о передаче расходов из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты.
Основными функциями межбюджетных отношений являются:
· выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны);
· стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования.
Обе эти функции подлежат реализации в сочетании как двуединый процесс, поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения в федеративных государствах имеют особенности, которые диктуются бюджетным устройством страны и степенью развития бюджетного федерализма. Основным нормативно-правовым документом, регламентирующим межбюджетные отношения в РФ является Бюджетный кодекс.
Межбюджетные отношения в России основаны на следующих принципах:
· распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
· разграничения (закрепления) на постоянной основе доходов по уровням бюджетной системы РФ;
· равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
· выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
· равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.
В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ -- в местные бюджеты. Используется единая методика расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.
Целями организации системы межбюджетных отношений могут быть:
· выравнивание бюджетной обеспеченности,
· стимулирование роста налогового потенциала,
· финансовое управление территориальным развитием,
· снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне.