Главная » Справочник электромонтажника » Сообщение по теме федеративная реформа. Реализовать реформу федеративных отношений. в Российской Федерации

Сообщение по теме федеративная реформа. Реализовать реформу федеративных отношений. в Российской Федерации

«Россия является государством с глубокими традициями унитаризма. Реформа государственного устройства в направлении установления подлинно федеративных отношений, начавшаяся 15 лет назад, все еще продолжается. К сожалению, заложенная в Конституции РФ 1993 г. нормативная модель федерализма на практике претерпела значительные изменения. Перефразируя известную фразу В.И. Ленина, можно предположить, что эти изменения проходили и проходят под лозунгом «революционная целесообразность выше формального федерализма». Плигин В. Реформа федеративных отношений и местное самоуправление // Общая тетрадь. 2004. № 3 (30). С. 21.

Конечно, 15 лет для перехода от псевдофедерализма к настоящему федерализму - небольшой срок. Однако мы не ставим вопрос о целесообразности федеративной модели в России.

Целью очередной реформы Российской федеративной системы, начавшейся в 2000 г., является удержание государства в рамках управляемой системы, укрепление единства РФ, борьба с терроризмом и коррупцией.

Отметим ряд мер по укреплению федеральной власти:

а) создание федеральных округов и введение института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;
б) новый порядок формирования Совета Федерации;
в) принятие в 2000 г. изменений к Закону 1999 г. об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности, предоставляющих Президенту РФ возможность отрешения от должности и смещения региональных руководителей в случае принятия ими решений, которые нарушают федеральную Конституцию или федеральные законы, либо отказа исполнять федеральное законодательство или судебные решения, либо признания их виновными в совершении преступлений. В Постановлении от 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ признал, что эти изменения не противоречат Конституции РФ. Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 15. Ст. 1497. Конституционный Суд РФ заявил, что обязанности Российской Федерации и субъектов РФ должны быть сбалансированными. Федеральное воздействие должно быть соразмерным, и Президент РФ как гарант Конституции должен следить за тем, чтобы субъекты РФ соблюдали Конституцию РФ и федеральные законы;
г) учреждение консультативного Государственного совета;
д) изменение в декабре 2004 г. порядка формирования глав субъектов РФ в направлении его избрания не народом, а законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Президента РФ. Здесь следует также отметить, что после вступления в силу Конституции РФ и до 1995 г. губернаторы назначались.

Все эти, а также некоторые другие изменения позволяют сделать вывод о направленности реформы федерализма в сторону усиления централизации.

Хотелось бы остановиться на чрезвычайно важной для России законодательной инициативе, реализованной в форме принятого Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 50. Ст. 4950.

На своем 61-м пленарном заседании 3 - 4 декабря 2004 г. Комиссия Совета Европы «За демократию через право» (Венецианская комиссия) приняла правовое заключение на проект указанного Закона.

Целью экспертизы являлось соответствие этих изменений европейским стандартам, применимым к федеративным государствам.

Венецианская комиссия справедливо отметила, что европейские государства в своем большинстве не являются федеративными, а структура централизованного государства совместима с членством государства в Совете Европы. Переход в государстве - члене Совета Европы от федеративной к централизованной системе, следовательно, не мог бы считаться нарушением европейских стандартов. Государство может также сочетать элементы федеративного и централизованного устройства. Однако такое сочетание не может или не должно вести к системе правления, содержащей противоречия или дисфункциональные элементы. Такие элементы могли бы вызывать озабоченность, проистекающую из принципа верховенства права, и особенно из принципа разделения властей.

Следует также учитывать, что не существует документа, авторитетно определяющего европейские федеративные стандарты, как это делает Европейская конвенция о правах человека в сфере прав человека. Законопроект очевидно и существенно уменьшает полномочия субъектов РФ самостоятельно формировать свои органы власти.

Более того, контроль и вмешательство со стороны федерального уровня в субъектах никоим образом не исключаются в федеративной системе. В ряде европейских федеративных и региональных государств имеются положения о федеральном контроле за актами субъектов. В Германии, если земля не выполняет своих обязательств по Основному закону или иным законам, то согласно ст. 37 Основного закона Федеральное правительство может с согласия бундесрата принять необходимые меры, чтобы принудить землю к выполнению этих обязательств. Статья 155 испанской Конституции содержит сходную норму. В Бельгии такие возможности для федеральных действий возникают, только если сообщества или регионы не выполняют международные или наднациональные обязательства страны. Италия, как региональное государство, предусматривает сильный централизованный контроль за регионами. Согласно ст. 126 Конституции Президент Республики вправе, после консультаций с объединенной комиссией депутатов и сенаторов по областным вопросам, распустить областной совет и уволить председателя областной джунты, «если они совершили действия, противоречащие Конституции, или грубые нарушения закона».

Эти меры контроля и принуждения имеют общее в том, что их цель состоит в обеспечении соблюдения законности и что они не могут быть приняты исполнительной ветвью власти без участия законодателя.

Рассматриваемый нами Закон идет дальше таких мер контроля и предоставляет федеральному президенту возможность влиять на состав органов субъектов РФ также в случаях, когда не было установлено какого-либо нарушения закона. Это отличается от обычной практики в европейских федеративных государствах, где органы субъектов Федерации формируются этими субъектами самостоятельно, без вмешательства со стороны федерального уровня.

Когда Закон предусматривает непрямое вместо прямого избрание высшего должностного лица, это отражает практику в других европейских федеративных государствах, где глава исполнительной власти избирается региональным собранием. Однако в иных федерациях это решение оставляется на усмотрение субъектов Федерации.

Не является, однако, обычным то, что Закон делает для любого кандидата невозможным стать главой исполнительной власти субъекта Федерации, если он не предложен Президентом РФ. Это с трудом представляется согласующимся с принципом федеративной организации государства, а также с избирательными правами граждан и конституционным принципом народовластия. Как отмечено выше, в Российской Федерации имеется конституционная основа для федерального вмешательства в формирование органов, особенно исполнительной власти, субъектов Федерации. Более того, федеративный элемент поддерживается тем, что утверждение главы исполнительной власти остается задачей законодательного органа субъекта РФ.

Следует, однако, отметить, что баланс полномочий очень сильно смещен в сторону федерального уровня. В частности, поскольку законодательный орган субъекта РФ находится под угрозой роспуска, если он откажется дважды либо трижды согласиться с президентской кандидатурой, его позиция является слабой. Президент РФ может также назначить временно исполняющего обязанности главы исполнительной власти без какого-либо участия органа субъекта РФ.

Когда законопроект предусматривает, что только лица, предложенные Президентом Федерации, могут быть утверждены в качестве главы исполнительной власти субъекта, он также предоставляет Президенту возможность отрешить главу в любой момент, если это должностное лицо утратило его доверие. Никакого участия законодательного органа субъекта РФ не требуется, хотя именно этот орган утверждал главу исполнительной власти. Если законодательный орган субъекта РФ выразит недоверие главе субъекта РФ, Президент РФ будет иметь право, но не обязан отрешить высшее должностное лицо от должности. Глава исполнительной власти субъекта РФ, следовательно, несет двойную ответственность - перед Президентом РФ и перед законодательным органом субъекта РФ. Глава субъекта РФ одновременно будет иметь роль префекта, отвечающего за исполнение федеральных законов и политики, и главы самостоятельного правительства, ответственного перед избранным законодательным органом субъекта РФ. Это трудно согласовать.

Президент РФ может не только отрешить главу исполнительной власти субъекта РФ от должности, но также распустить законодательный орган субъекта РФ, если он дважды отклонит предложенную им кандидатуру главы исполнительной власти. Это право имеет совершенно иной характер, чем право распустить законодательный орган, если он не исполняет федеральный закон. Может возникнуть конфликт легитимности, если вновь избранный законодательный орган субъекта продолжит отклонять кандидатуры Президента РФ. Более того, как представляется, субъект РФ будет оставаться без какого-либо избранного законодательного органа до формирования вновь избранного законодательного органа.

В общем, в этом отношении Закон явно не учитывает принцип, которому следуют в других европейских федеративных государствах, таких как Германия, Австрия, Швейцария, Бельгия и Испания, предусматривающий, что субъекты Федерации самостоятельны в определении состава своих органов исполнительной и законодательной власти. В отличие от этого обсуждаемый Закон предусматривает прямое участие Президента РФ в этих вопросах и доминирующую роль Президента РФ в избрании и отрешении от должности главы региональной исполнительной власти без какого-либо участия парламентского органа на федеральном уровне. Это участие федерального президента представляется трудно совместимым с духом сотрудничества между различными уровнями власти, необходимым в федеративном государстве.

Закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом соответствующего субъекта РФ. Принятие поправок в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и изменение существующих для Совета Федерации правовых рамок привели к тому, что Совет Федерации коренным образом изменил свой характер и тем самым утратил способность значимо выполнять свою функцию.

В соответствии с Конституцией РФ основные задачи Совета Федерации состоят в наблюдении и контроле за деятельностью федерального правительства и особенно Президента. Эти задачи включают, контроль за исполнением федерального бюджета, отрешение Президента РФ от должности, назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, Генерального прокурора, утверждение указов Президента о введении военного или чрезвычайного положений. Подобные задачи могут выполняться только такими сенаторами, которые сами являются независимыми от федерального правительства и особенно Президента. Однако если половина членов Совета Федерации назначается высшими должностными лицами субъектов РФ и если эти должностные лица сами назначаются Президентом РФ и могут быть отрешены от должности Президентом РФ в любой момент в случае утраты доверия Президента, то тогда этих членов Совета Федерации, назначенных исполнительной властью, нельзя считать достаточно независимыми для значимого наблюдения и контроля за федеральным правительством и Президентом РФ.

Соответственно возникает вопрос о совместимости этого состава Совета Федерации с принципом разделения властей, признанным в ст. 10 Конституции РФ.

Поэтому, придерживаясь точки зрения Венецианской комиссии, считаем целесообразным изменение правового положения о составе Совета Федерации. Одно из возможных решений заключалось бы в обеспечении того, чтобы половина его членов продолжала избираться представительными (законодательными) органами субъектов РФ, а другая половина избиралась бы непосредственно гражданами соответствующих субъектов РФ.

Российская Конституция предоставляет правовую основу для ограничения самостоятельности субъектов Федерации, особенно в том, что касается формирования институтов исполнительной власти, и решать вопросы о том, не выходит ли Закон за пределы этой конституционной основы и согласуется ли он с федеративным характером государства, как он определен в Конституции, предстоит Конституционному Суду РФ.

Венецианская Комиссия пришла к выводу, что новый порядок формирования глав субъектов РФ в любом случае значительно уменьшает самостоятельность субъектов РФ в отношении формирования своих собственных институтов.

В России имеет место устойчивая тенденция к укреплению центральной власти без изменения текста Конституции. Риск подобного конституционного развития вне текста Конституции состоит в том, что в итоге нормативная сила Конституции может уменьшиться.

В отношении совместимости Закона с европейскими стандартами, применимыми в федеративных государствах, стоит отметить, что государства - члены Совета Европы свободны в выборе федеративной или унитарной структуры государства. Если российская реформа федеративных отношений отличается от практики других федеративных государств, это не означает, что она нарушает европейские стандарты. Это означает лишь то, что реформа определенно доходит до крайних пределов того, что еще может считаться федеративной моделью.

Наконец, изменение порядка формирования глав субъектов РФ поднимает важные вопросы разделения властей на федеральном уровне, поскольку Президенту РФ предоставляются существенные полномочия вмешательства в дела субъектов Федерации без какого-либо участия Федерального Собрания. Более того, и это вызывает особую озабоченность, согласно новому законодательству половина членов Совета Федерации назначается главами региональной исполнительной власти, которые обязаны своим положением в основном тому, что их кандидатуры были предложены Президентом РФ, и положение которых зависит от сохранения доверия Президента РФ. Парламентская ассамблея Совета Европы в этой связи даже считает, что «подобная ситуация явно несовместима с основополагающим демократическим принципом разделения власти между законодательными и исполнительными органами», и предлагает российским властям «пересмотреть законодательство о порядке формирования глав субъектов в той части, в которой оно оказывает влияние на состав и независимость верхней палаты российского парламента, с тем, чтобы обеспечить полное соблюдение принципа разделения властей». Резолюция ПАСЕ № 1455 (2005) «Выполнение Россией своих обязательств перед Советом Европы». Следовательно, представляется необходимой реформа порядка формирования Совета Федерации.

Парламентская ассамблея Совета Европы также высказала свои опасения, вызванные представленным Президентом РФ В.В. Путиным осенью 2004 г. пакетом реформ, направленных на укрепление «вертикали власти». В частности, отмечается, что такие изменения во многих отношениях «подрывают систему сдержек и противовесов, необходимую для нормального функционирования любой демократии, а для надлежащего функционирования демократии власть должна не только укрепляться по вертикали, должно также иметь место разделение властей по горизонтали». Резолюция ПАСЕ № 1455 (2005) «Выполнение Россией своих обязательств перед Советом Европы».

Развернувшиеся в мире процессы глобализации делают федеративные идеи чрезвычайно востребованными. Мировые тенденции свидетельствуют о востребованности федеративных практик. Действительно, федералистские методы принятия решений наиболее подходят для мира, в котором все взаимосвязано и взаимозависимо. Более того, «современные демократии имеют тенденцию к поддержке децентрализации». Фетчерин В. В России невозможно гражданское общество без децентрализации // Общая тетрадь. 2004. № 2 (29). С. 61.

Современная Конституция России была задумана как сильная Конституция с реально действующим нормативным содержанием и наличием конституционного контроля. Существует опасность, что Россия идет в направлении формального, а не реального конституционализма.

<*> В основу статьи положен текст доклада авторов на Международной научной конференции "Централизм, демократия, децентрализации в современном государстве: конституционно-правовые вопросы" (МГУ им. М.В. Ломоносова, 6 - 10 апреля 2005 г.).

Станских С., ответственный секретарь журнала "Государственная власть и местное самоуправление".

Фогельклу А., профессор Уральского университета.

"Россия является государством с глубокими традициями унитаризма. Реформа государственного устройства в направлении установления подлинно федеративных отношений, начавшаяся 15 лет назад, все еще продолжается. К сожалению, заложенная в Конституции РФ 1993 г. нормативная модель федерализма на практике претерпела значительные изменения. Перефразируя известную фразу В.И. Ленина, можно предположить, что эти изменения проходили и проходят под лозунгом "революционная целесообразность выше формального федерализма".

Целью очередной реформы российской федеративной системы, начавшейся в 2000 г., является удержание государства в рамках управляемой системы <*>, укрепление единства РФ, борьба с терроризмом и коррупцией.

<*> Плигин В. Реформа федеративных отношений и местное самоуправление // Общая тетрадь. 2004. N 3 (30). С. 21.

Отметим ряд мер по укреплению федеральной власти:

а) создание федеральных округов и введение института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;

б) новый порядок формирования Совета Федерации;

в) принятие в 2000 г. изменений к Закону 1999 г. об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности, предоставляющих Президенту РФ возможность отрешения от должности и смещения региональных руководителей в случае принятия ими решений, которые нарушают федеральную Конституцию или федеральные законы, либо отказа исполнять федеральное законодательство или судебные решения, либо признания их виновными в совершении преступлений. В Постановлении от 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ признал, что эти изменения не противоречат Конституции РФ <*>. Конституционный Суд РФ заявил, что обязанности Российской Федерации и субъектов РФ должны быть сбалансированными. Федеральное воздействие должно быть соразмерным, и Президент РФ как гарант Конституции должен следить за тем, чтобы субъекты РФ соблюдали Конституцию РФ и федеральные законы;

<*> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 15. Ст. 1497.

г) учреждение консультативного Государственного совета;

д) изменение в декабре 2004 г. порядка формирования глав субъектов РФ в направлении его избрания не народом, а законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Президента РФ. Здесь следует также отметить, что после вступления в силу Конституции РФ и до 1995 г. губернаторы назначались.

Хотелось бы остановиться на чрезвычайно важной для России законодательной инициативе, реализованной в форме принятого Федерального закона от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <*>.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 50. Ст. 4950.

На своем 61-м пленарном заседании 3 - 4 декабря 2004 г. Комиссия Совета Европы "За демократию через право" (Венецианская комиссия) приняла правовое заключение на проект указанного Закона.

Более того, контроль и вмешательство со стороны федерального уровня в субъектах никоим образом не исключаются в федеративной системе. В ряде европейских федеративных и региональных государств имеются положения о федеральном контроле за актами субъектов. В Германии, если земля не выполняет своих обязательств по Основному закону или иным законам, то согласно ст. 37 Основного закона Федеральное правительство может с согласия бундесрата принять необходимые меры, чтобы принудить землю к выполнению этих обязательств. Статья 155 испанской Конституции содержит сходную норму. В Бельгии такие возможности для федеральных действий возникают, только если сообщества или регионы не выполняют международные или наднациональные обязательства страны. Италия, как региональное государство, предусматривает сильный централизованный контроль за регионами. Согласно ст. 126 Конституции Президент Республики вправе, после консультаций с объединенной комиссией депутатов и сенаторов по областным вопросам, распустить областной совет и уволить председателя областной джунты, "если они совершили действия, противоречащие Конституции, или грубые нарушения закона".

Рассматриваемый нами Закон идет дальше таких мер контроля и предоставляет федеральному президенту возможность влиять на состав органов субъектов РФ также в случаях, когда не было установлено какого-либо нарушения закона. Это отличается от обычной практики в европейских федеративных государствах, где органы субъектов федерации формируются этими субъектами самостоятельно, без вмешательства со стороны федерального уровня.

В общем, в этом отношении Закон явно не учитывает принцип, которому следуют в других европейских федеративных государствах, таких как Германия, Австрия, Швейцария, Бельгия и Испания, предусматривающий, что субъекты федерации самостоятельны в определении состава своих органов исполнительной и законодательной власти. В отличие от этого обсуждаемый Закон предусматривает прямое участие Президента РФ в этих вопросах и доминирующую роль Президента РФ в избрании и отрешении от должности главы региональной исполнительной власти без какого-либо участия парламентского органа на федеральном уровне. Это участие федерального президента представляется трудно совместимым с духом сотрудничества между различными уровнями власти, необходимым в федеративном государстве.

Закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" предусматривает, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом соответствующего субъекта РФ. Принятие поправок в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и изменение существующих для Совета Федерации правовых рамок привели к тому, что Совет Федерации коренным образом изменил свой характер и тем самым утратил способность значимо выполнять свою функцию.

В соответствии с Конституцией РФ основные задачи Совета Федерации состоят в наблюдении и контроле за деятельностью федерального правительства и особенно Президента. Эти задачи включают, inter alia, контроль за исполнением федерального бюджета, отрешение Президента РФ от должности, назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, Генерального прокурора, утверждение указов Президента о введении военного или чрезвычайного положений. Подобные задачи могут выполняться только такими сенаторами, которые сами являются независимыми от федерального правительства и особенно Президента. Однако если половина членов Совета Федерации назначается высшими должностными лицами субъектов РФ и если эти должностные лица сами назначаются Президентом РФ и могут быть отрешены от должности Президентом РФ в любой момент в случае утраты доверия Президента, то тогда этих членов Совета Федерации, назначенных исполнительной властью, нельзя считать достаточно независимыми для значимого наблюдения и контроля за федеральным правительством и Президентом РФ.

Наконец, изменение порядка формирования глав субъектов РФ поднимает важные вопросы разделения властей на федеральном уровне, поскольку Президенту РФ предоставляются существенные полномочия вмешательства в дела субъектов Федерации без какого-либо участия Федерального Собрания. Более того, и это вызывает особую озабоченность, согласно новому законодательству половина членов Совета Федерации назначается главами региональной исполнительной власти, которые обязаны своим положением в основном тому, что их кандидатуры были предложены Президентом РФ, и положение которых зависит от сохранения доверия Президента РФ. Парламентская ассамблея Совета Европы в этой связи даже считает, что "подобная ситуация явно несовместима с основополагающим демократическим принципом разделения власти между законодательными и исполнительными органами", и предлагает российским властям "пересмотреть законодательство о порядке формирования глав субъектов в той части, в которой оно оказывает влияние на состав и независимость верхней палаты российского парламента, с тем, чтобы обеспечить полное соблюдение принципа разделения властей" <*>. Следовательно, представляется необходимой реформа порядка формирования Совета Федерации.

<*>

Парламентская ассамблея Совета Европы также высказала свои опасения, вызванные представленным Президентом РФ В.В. Путиным осенью 2004 г. пакетом реформ, направленных на укрепление "вертикали власти". В частности, отмечается, что такие изменения во многих отношениях "подрывают систему сдержек и противовесов, необходимую для нормального функционирования любой демократии, а для надлежащего функционирования демократии власть должна не только укрепляться по вертикали, должно также иметь место разделение властей по горизонтали" <*>.

<*> Резолюция ПАСЕ N 1455 (2005) "Выполнение Россией своих обязательств перед Советом Европы".

Развернувшиеся в мире процессы глобализации делают федеративные идеи чрезвычайно востребованными. Мировые тенденции свидетельствуют о востребованности федеративных практик. Действительно, федералистские методы принятия решений наиболее подходят для мира, в котором все взаимосвязано и взаимозависимо. Более того, "современные демократии имеют тенденцию к поддержке децентрализации" <*>.

<*> Фетчерин В. В России невозможно гражданское общество без децентрализации // Общая тетрадь. 2004. N 2 (29). С. 61.

Что остается федеративного теперь в России?

Виктор Черепанов

Федеративная реформа в России: проблема и поиск решения

Российская федеративная государственность с момента провозглашения суверенитета Российской Федерации в 1990 г. находится в состоянии перманентного реформирования. Государственная политика в сфере федеративных отношений неоднократно менялась: от децентрализации государственной власти и расширения самостоятельности субъектов РФ до максимальной централизации на федеральном уровне.

На первоначальном этапе становления российского федерализма (1990-1999 гг.) доминирующее влияние приобрела тенденция к децентрализации государственной власти, закрепленная Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 в качестве важнейшего направления региональной политики в Российской Федерации. Однако процессы децентрализации достигли столь внушительного размера, что начали переходить в свою крайнюю стадию – дезинтеграцию. Наметилась конфедеративная направленность в историческом движении Российского государства.

Современный этап развития российского федерализма характеризуется усилением централизации государственной власти. В целях предотвращения возможных негативных последствий приняты широкомасштабные меры по реформированию федеративных отношений, направленные на укрепление Российской Федерации, выстраивание вертикали государственной власти, обеспечение единого правового пространства Российской Федерации и конституционной законности в деятельности всех уровней и ветвей государственной власти.

Федеративная реформа, как принято считать, началась с образования федеральных округов и введения в них института полномочных представителей Президента РФ, хотя данный институт в субъектах РФ существовал и ранее. Проведена реформа Совета Федерации, из его состава выведены региональные лидеры, которые заменены представителями исполнительной и законодательной власти субъектов РФ. Усилен федеральный контроль за региональной властью, создан институт федерального вмешательства, приняты решительные меры по обеспечению верховенства Конституции РФ и федеральных законов, приведению в соответствие регионального законодательства и договоров между Российской Федерацией и ее субъектами. Проведена жесткая политическая акция по расторжению таких договоров. В результате действие большинства из них прекращено, оставшиеся восемь фактически не действуют.

Однако административных мер для укрепления федеративной государственности оказалось недостаточно. Возникла необходимость в четком разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, пересмотре на этой основе федерального законодательства. В результате масштабной работы, проделанной Комиссией при Президенте Российской Федерации под руководством Д.Н. Козака, поэтапно приняты законы, закрепившие концепцию федеративной реформы:

Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"»;

Федеральные законы от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» и от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»;

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

При разграничении компетенции между центром и регионами по предметам совместного ведения за органами государственной власти субъектов РФ закреплены полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность. Остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным Центром и могут передаваться субъектам РФ только с соответствующими финансовыми средствами.

Такой подход обусловлен сложившейся практикой, когда руководители регионов, не реализуя свои правомочия, перекладывают ответственность за собственное бездействие на федеральный Центр. Ярким проявлением подобной безответственности стали, например, массовые нарушения в обеспечении населения теплом и электричеством во многих регионах страны. По мнению Д.Н. Козака , «отсутствие четкого разграничения полномочий федеральных, региональных и местных органов власти позволило субъектам Российской Федерации возлагать ответственность за решение регионально значимых проблем на органы федерального или местного уровня. При этом в собственном распоряжении субъектов Федерации остаются средства, предусмотренные бюджетом на решение этих проблем». Общетеоретическая, на первый взгляд, проблема разделения государственной власти в стране приобрела вполне реальное проявление в жизни многих людей.

Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ установлен исчерпывающий (закрытый) перечень полномочий (в количестве 41 полномочия) органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, определены основные принципы разделения компетенции между центром и регионами. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ на этой основе осуществлено упорядочение и пересмотр российского законодательства. Внесены изменения и дополнения в 152 федеральных закона, 112 федеральных законов признаны утратившими силу полностью или частично.

Тем самым усилена ответственность субъектов РФ за выполнение важнейших задач жизнеобеспечения регионов, сделана попытка предупредить нецелевое использование средств региональных бюджетов.

Для выполнения установленных полномочий за субъектами РФ на постоянной основе закреплены собственные доходы. Выравнивание бюджетной обеспеченности регионов предложено производить за счет дотаций из Федерального фонда поддержки субъектов РФ, которые определяются ежегодно при принятии федерального бюджета. В результате упраздняется необеспеченный федеральный мандат, в первую очередь, в социальной сфере, при котором многие социальные льготы и гарантии, заявленные федеральными законами, финансировались из федерального бюджета частично. Тем самым уменьшаются диспропорции между регионами и, соответственно, неравенство людей, проживающих на различных территориях нашей страны.

Вместе с тем, федеральные законы, направленные на реформирование федеративных отношений, содержат и спорные положения, не все из них соответствуют конституционным нормам.

Первое. Полномочия, закрепляемые за органами государственной власти субъектов РФ затрагивают только часть предметов совместного ведения. Тем самым ограничивается компетенция субъектов РФ по предметам совместного ведения, т.е. их правовая свобода, гарантированная Основным Законом страны. Вопреки Конституции РФ многие полномочия по предметам совместного ведения фактически переданы в ведение Российской Федерации и соответственно уменьшены права регионов в этой сфере. Происходит дальнейшая централизация государственной власти в стране.

По мнению Т.Я. Хабриевой, представляется возможным толковать эти нормы таким образом, что «субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему решению и другие вопросы, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения» . Такой вывод не убеждает, ибо в Федеральном законе от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ четко закреплены следующие положения:

Перечень полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет их бюджетов, который закреплен настоящим законом, не может быть изменен иначе как путем внесения в него изменений или в порядке опережающего правового регулирования субъектов РФ в случае и в пределах пробелов федерального правового регулирования по предметам совместного ведения (пункты 4 и 5 ст. 26.3), которых, как известно, федеральный законодатель старается не допустить и не оставить субъектам РФ места для регионального законотворчества в сфере совместной компетенции;

Полномочия государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, не предусмотренные настоящим законом и установленные другими федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета (п. 7 ст. 26.3).

Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ не включены в компетенцию субъектов РФ следующие сферы общественных отношений, отнесенные ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов:

Обеспечение соответствия регионального законодательства Конституции РФ и федеральным законам (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции – далее указываются только пункты части первой ст. 72);

Защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон (пункт «б»);

Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт «в»);

Разграничение государственной собственности (пункт «г»);

Административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и охране окружающей среды (пункт «к»);

Кадры судебных и правоохранительных органов (пункт «л»).

Достаточно остановиться на защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечении законности, правопорядка, общественной безопасности (пункт «б»). Согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ субъекты РФ не могут заниматься финансированием общественной безопасности, вопросами предотвращения террористических актов на территории субъектов, организацией охраны общественного порядка на улицах населенных пунктов и профилактики правонарушений несовершеннолетних и т.п. Вряд ли федеральные структуры в сложившейся ситуации, когда Российскому государству объявлена террористическая война, смогут в одиночку без региональных властей решить проблему общественной безопасности.

Большинство федеральных законов в сфере совместного ведения подверглись изменению, расходные полномочия органов государственной власти субъектов РФ максимально приведены в соответствие с исчерпывающим перечнем, установленным Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ. В результате сведена к минимуму, или полностью исключена компетенция регионов по многим предметам совместного ведения.

Особенно острыми являются вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами. Именно под лозунгами «природное богатство принадлежит народу республики» развертывался «парад суверенитетов» в начале девяностых. Данное положение было одним из основных в Декларации о государственном суверенитете РСФСР и выступало важным аргументом при отделении России из Советского Союза.

Однако компетенция субъектов РФ в сфере недропользования сведена к минимуму и распространяется теперьлишь на месторождения общераспространенных полезных ископаемых. Остальные участки недр фактически переданы Российской Федерации. Еще хуже обстоит дело с лесными и водными ресурсами. Они объявлены исключительной федеральной собственностью, полномочия органов государственной власти субъектов РФ исключены из Лесного и Водного кодексов (ст.ст. 13, 59, 83 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ). Согласно Заключению Комитета Государственной Думы РФ по природным ресурсам и природопользованию такая реформа противоречит Конституции РФ, приводит к централизации управления и потере стимулов у субъектов РФ.

Второе. Усилена ответственность органов государственной власти за невыполнение или ненадлежащее выполнение закрепленных полномочий вплоть до создания (федеральной) временной финансовой администрации. Образование подобного федерального органа вместо законно избранных главы (президента) и законодательного (представительного) органа субъекта РФ противоречит ст.ст. 73 и 77 Конституции РФ и вполне может быть истолковано как присвоение властных полномочий региональных органов государственной власти, которое недопустимо и преследуется по закону в Российской Федерации (ч. 4 ст. 3 Конституции РФ).

Третье. Усиление централизации проявляется и в регулировании договорной практики. Согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ она допускается только в тех случаях, когда это обусловлено региональными особенностями и «в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий».

Договор подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ, утверждается федеральным законом и имеет силу федерального закона. Такое противоречие между договором и федеральным законом превращает договор в «мертвый» источник конституционного права. Порождаются юридические коллизии, возникает вопрос о сравнительной юридической силе федерального закона и договора.

Конституция России закрепляет право субъектов на договорное разграничение предметов ведения и полномочий с Федерацией (ч. 3 ст. 11). Данная конституционная норма относится к Основам конституционного строя и не может быть изменена даже федеральным конституционным законом. Федеральное законодательство, регулируя процесс реализации конституционных норм, не может ограничивать их действие, определять пределы применения, устанавливать разрешительный порядок реализации конституционных прав, ограничивать свободу субъектов на установление договорных отношений с Федерацией. Кроме того, при утверждении договора федеральным законом он перестает быть договором – правовым актом, закрепляющим свободное волеизъявление сторон, и превращается в односторонний правовой акт Федерального Собрания – федеральный закон. Тем самым из Основ конституционного строя исключается договор как важнейший источник конституционного права Российской Федерации.

В результате федеративной реформы (наряду с ее несомненными и отмеченными выше позитивными моментами) осуществлен пересмотр предметов совместного ведения Российской Федерации, установленных ст. 72 Конституции РФ, нарушен конституционный баланс федеральной и региональных властей. Происходит неизбежное развертывание и обострение противоречия между федеративной системой и образующими ее субъектами по поводу единства и разделения государственной власти в Российской Федерации. Данное противоречие составляет важнейшую государственную и научную проблему, требующую своего решения.

Необходимая на определенном этапе становления российского федерализма тенденция к централизации государственной власти не может быть беспредельной в федеративном государстве. Ибо она может привести к неоправданному ограничению самостоятельности субъектов РФ, и, в конечном счете – к утрате федеративных начал в государственном устройстве. Тенденция к централизации должна быть уравновешена другой общей тенденцией к поиску согласия и солидарности в федеративной системе. Взвешенная и согласованная государственная политика, проводимая в отношении «возвращения» Чеченской Республики в единое правовое пространство и ее последовательная интеграция в составе Российской Федерации, является тому подтверждением.

Перспективная модель российского федерализма предполагает разумное сочетание централизации федеральной власти и самостоятельности регионов, достижение «золотой середины» в федеративных отношениях. Деятельность федерального законодателя, глубина и степень федерального регулирования должны быть четко регламентированы правовыми рамками и подчиняться ясно сформулированным принципам. Автором статьи сформулированы десять базовых принципов разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами, направленных на обеспечение оптимального баланса и организацию эффективного взаимодействия между федеральной и региональными властями в едином Российском государстве: субсидиарности; взаимного делегирования полномочий; территориального верховенства субъектов РФ; достаточной необходимости федерального правового регулирования по предметам совместного ведения; рамочного законодательного регулирования по предметам совместного ведения; сотрудничества Российской Федерации и ее субъектов; позитивного обязывания; взаимной ответственности; надлежащего правового регулирования; сравнительной юридической силы .

Совокупность предложенных принципов может стать основой, своеобразной «сердцевиной» перспективной модели российского федерализма и должна быть закреплена в адекватной правовой форме. Возникают серьезные сомнения в конституционной возможности принятия Федерального закона, регулирующего принципы разделения государственной власти Федерации и ее субъектов. Постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. по делу о проверке Лесного кодекса РФ установлено, что «Федеральное собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Очевидно, что при этом идет речь о возможности законодательного регулирования по конкретным предметам совместного ведения, разграничении конкретных полномочий и компетенции по этим предметам. Возможность правового регулирования принципов такого разграничения за федеральным законом не закреплена. Статьями 72 и 76 Конституции подобная возможность не предусмотрена.

Исходя из ч. 3 ст. 11 Конституции, представляется, что принципы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами могут быть нормативно урегулированы либо самой Конституцией, либо Федеративным Договором, выражающим общегосударственную волю и согласованную волю субъектов, образующих Российскую Федерацию.

Федеративный Договор 1992 г. исчерпал себя как действующий источник конституционного права (большинство его норм либо были инкорпорированы в текст Конституции 1993 г., либо перестали действовать в связи с несоответствием ее положениям, либо закреплены законодательно). Возможности же Федеративного Договора как формы регулирования федеративных отношений, предусмотренной Основами конституционного строя Российской Федерации, достаточно широки. Назрела необходимость в заключении нового Федеративного договора, который сформирует и закрепит общее согласие Федерации и образующих ее субъектов по основам разделения и взаимосвязи государственной власти в стране. И тем самым позволит уравновесить тенденцию к централизации путем нахождения общественного согласия внутри федеративной системы. Новый Федеративный договор в предлагаемой концепции не является союзным договором, не обладает учредительным характером и по этой причине не изменяет конституционную природу Российской Федерации на договорную или конституционно-договорную.

Именно таким путем, как представляется, можно достичь консолидации общества и общенационального единства. Эта задача обозначена Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в Послании Федеральному Собранию 2003 г. как одна из важнейших в государственной политике на современном этапе .

Черепанов Виктор Алексеевич - доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, советник Председателя Государственной Думы Ставропольского края по правовым вопросам.

Д.Н. Козак. Федеральная реформа – новый этап в гармонизации российского законодательства / Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 9.

Т.Я. Хабриева. Федерализм в России – современный этап развития // Казанский федералист. 2003. № 1(5). С. 7.

В.А. Черепанов. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2003. С. 316-345.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М., 2003. С. 60-63.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Адамянц Сюзанна Тиграновна. Федеративная реформа в Российской Федерации на современном этапе: конституционно-правовые аспекты: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Адамянц Сюзанна Тиграновна; [Место защиты: Моск. гос. ин-т междунар. отношений]. - Москва, 2007. - 199 с. РГБ ОД, 61:07-12/2192

Введение

Глава 1. Конституционно-правовые основы российского федерализма 12

1.1. Конституционные принципы Российской Федерации 12

1.2. Развитие законодательства в сфере федеративных отношений 24

1.3. Правовая основа разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти в РФ 52

Глава 2. Основные направления федеративной реформы на современном этапе 96

2.1. Реформа представительства регионов на федеральном уровне 96

2.2. Создание федеральных округов и правовая основа их деятельности 130

2.3. Развитие института федерального вмешательства 153

2.4. Укрупнение субъектов РФ - важное направление 160

федеративной реформы

Заключение 167

Список источников и литературы 177

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Российская Федерация с
начала 90-х годов XX века находится в состоянии динамичных изменений
своего государственного устройства. Одно из важнейших направлений
этих преобразований предполагает последовательную реформу

федеративного устройства страны, реализацию в полном объеме его конституционных основ.

Основные задачи государственной политики в этой сфере были сформулированы еще в середине 90-х годов в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» утвержденных Указом Президента РФ № 803. Они включают в себя:

защиту и обеспечение интересов Российской Федерации в целом, сохранение единства и территориальной целостности Российского государства;

децентрализацию власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и повышение степени их ответственности перед населением;

выравнивание реальных прав и компетенции субъектов Российской Федерации;

осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России;

реальное обеспечение действия прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства;

четкое определение круга полномочий федеральных органов государственной власти, которые обеспечивают защиту интересов Российской Федерации в целом и в то же время не ограничивают

4 самостоятельности субъектов Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных к их ведению 1 .

На первом этапе реализации этой политики (1991-1999 гг.) доминирующее влияние приобрела тенденция к децентрализации государственной власти. Однако процессы децентрализации достигли столь внушительного размера, что начали переходить в свою крайнюю стадию - дезинтеграцию. Наметилась конфедеративная направленность в историческом движении Российского государства.

При этом сохраняется задача обеспечить оптимальный уровень децентрализации.

Один из главных критериев политической культуры и развития общества, отмечал в связи с этим в Послании Федеральному Собранию в апреле 2007 г. Президент РФ В.В.В Путин - это увеличение объема полномочий региональных и местных властей. Сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня. Только в 2007 году субъектам Федерации были переданы важнейшие полномочия в области градостроительства, лесного хозяйства, земельных и водных отношений, охраны животного мира, а также в вопросах занятости населения. С 2008

1 См.: Указ Президента РФ от 03.06.1996 N 803 "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ, 03.06.1996. N23. Ст. 2756

5 года региональные органы власти должны приступить к реализации полномочий в области охраны и управления памятниками истории и культуры федерального значения 2 .

Влияние современной реформы на развитие федерализма в России требует обстоятельного научного анализа, разработки конкретных рекомендаций для практиков. Однако обобщение первых результатов федеративной реформы на современном этапе, возникающих здесь правовых проблем, еще не было предметом научного исследования. Все это делает изучение состояния и путей совершенствования Российского федеративного государства на современном этапе актуальной и важной научной и практической задачей и предопределяет выбор темы исследования.

Степень разработанности проблемы. Развитию российского федерализма посвящено немало трудов российских ученых. В этом научном поиске можно уже выделить ряд направлений.

Наиболее многочисленными по количеству работ и наиболее разработанными направлениями являются:

обстоятельный анализ конституционно-правовых основ российского федерализма.

изучение проблем разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской

3 См.: Силинов П. М. Федерализм: Конституционно-правовое регулирование в
зарубежных странах: (Сравн. исслед. М.: Прометей, 2002; Симонян Г. Р. Политико-
правовые основы развития федерализма в современной России. М., 2003; Федерализм:
теория, институты, отношения: (Сравн.-правовое исслед.): Монография. [Автономов А.
С, Богдановская И. Ю., Васильева Т. А. и др.; Отв. ред. Б. Н. Топорнин.М: Юристъ,
2001; Анненкова В. Г. Российский федерализм: конституционные принципы
построения, механизм обеспечения единства государства, ответственность субъектов
федерации. Саратов. Поволж. акад. гос. службы им. П. А. Столыпина, 2004; Сафонов
В. Е. Федерализм в государственном строе России: конституционно-правовые аспекты.
Саратов, 2004; Глигич-Золотарева, М. В. Правовые основы федерализма. М: Юристъ,
2006; Севумян В. Н. Конституционно-правовое обеспечение единства российского
федерализма: Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02. Ростов н/Д, 2006

Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, функционирования различных институтов власти в условиях федеративного государства.

Наибольший вклад в разработку и концептуальные основы
российского федерализма содержатся в трудах Р.Г.Абдулатипова,
М.В.Баглая, С.Д.Валентея, В.В.Гошуляка, Р.В.Енгибаряна,

Л.М.Карапетяна, Ю.К.Краснова, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина, Ю.И.Лейбо,
А.В.Малько, Н.И.Матузова, М.Н.Марченко, Б.А.Страшуна,

Э.В.Тадевосяна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, Б.С.Эбзеева, Л.М.Энтина, А.Ященко.

В целом, оценивая состояние научной разработки проблем совершенствования федерализма в РФ, следует отметить, что целый ряд аспектов, связанных с первыми итогами, осуществляемой в настоящее время федеративной реформы, еще не были предметом научного исследования.

Объектом диссертационного исследования выступают правовые общественные отношения, порождаемые федеративным государственным устройством Российской Федерации и осуществляемой в настоящее время федеративной реформой.

Предметом исследования являются конституционные основы
российского федерализма, правовой фундамент современной

федеративной реформы в РФ, разграничения предметов ведения и

См.: Авакьян С.А. Совет Федерации: эволюция и перспективы. // Федерализм. 2003. № 1; Добрынин Н.М. К вопросу о разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов// Государство и право. 2004. № 5; Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 2004. № 8; Бухвальд Е.А. Укрупнение регионов: перспектива или суррогат реформирования федеративных отношений // Федерализм. 2004. № 4; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. - М., 2004; Хутинаев И. Д. Институционализация системы государственной власти в Российской Федерации. Монография. М., Наука: Флинта, 2005; Гранкин И. В. Законодательные органы: перспективы развития М., Изд-во гуманитарной литературы, 2007 и др.

7 полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; правовая база статуса, полномочий, порядка формирования верхней палаты российского парламента.

Цель исследования - разработка предложений по

совершенствованию правового регулирования российского федерализма на современном этапе с учетом особенностей Российской Федерации и опыта других федеративных государств, на основе обобщения некоторых новых теоретических концепций, посвященных развитию федерализма и анализа опыта решения практических проблем стоящих перед российским федерализмом.

Исходя из цели, в диссертации поставлены следующие задачи ее достижения:

обобщить первые итоги современной федеративной реформы в Российской Федерации;

исследовать разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на конституционной основе и установить соответствие действующего федерального закона, относящегося к данному разграничению, Конституции РФ;

Рассмотреть конституционно-правовые основы и перспективы
оптимизации субъектного состава Российской Федерации;

Предложить пути совершенствования законодательства в сфере
федеративных отношений на современном этапе.

Методологическая основа исследования. Теоретико-методологическую основу диссертации составляет система концепций и взглядов, опирающаяся на диалектический метод познания и представленная в трудах российских и зарубежных ученых по теории

8 государства и права, конституционному праву, теории государственного управления.

Теоретическая основа исследования. Как известно, идейно-теоретические истоки современной концепции федерализма складываются в Новое время в трудах А. Гамильтона, Д. Джейа и Д. Мэдисона. В дальнейшем вопросы сочетания принципов государственного суверенитета и федерализма исследовались Г. Вайцем, В. Вильсоном, Г. Еллинеком, М. Зейделем, Д. Кальхауном, П. Лабандом, А. Токвилем, В. Уиллоуби и др.

Немаловажное значение проблемам государственного суверенитета и федерализма уделялось русскими учеными. Среди них особо следует выделить Н. Алексеева, В. Гессена, А. Градовского, И. Ильина, М. Капустина, М. Каткова, Н. Коркунова, Ф. Кокошкина, Н. Палиенко, Б. Чичерина, Г. Шершеневича, А. Ященко и др.

Проблеме федерализма уделялось существенное внимание в рамках марксистской политико-правовой мысли, в связи с чем можно констатировать факт возникновения и развития целого направления в политико-правовой мысли - теории социалистического федерализма, основоположниками которой являлись такие мыслители-марксисты, как О. Бауэр, К. Каутский, К. Реннер, В. Ленин и др.

В работе использованы общие и специальные методы познания: абстрагирования, анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие современные методы.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в диссертации обосновывается ряд выводов из правового регулирования федеративных отношений в России в рамках осуществляемой в настоящее время федеративной реформы, предлагаются

9 пути совершенствования российского законодательства, регулирующего развитие федерализма в РФ.

В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы:

Обоснован вывод, что за период 90-х годов отношения "центр -
регионы" в России развивались таким образом, что единство страны
оказалось под угрозой. Отсутствие единого правового поля,
экономические барьеры внутри страны, наличие на территории страны
"пятен", на которых не распространялось действие федеральной
Конституции - все это объективно требовало реформы федеративных
отношений в стране.

Доказано что федеративная реформа была призвана решить
следующие задачи:

преодолеть правовой сепаратизм, реинтегрировать правовое поле, распространив действие федерального законодательства на всю территорию Федерации;

преодолеть асимметричность федеративных отношений, выровнять конституционные права субъектов Федерации вне зависимости от принципа, который положен в основание их образования (национальный или территориальный);

ликвидировать разорванность экономического пространства страны, воссоздать единый рынок России - без межрегиональных барьеров.

- Аргументировано, что ключевыми правовыми механизмами
решения данного комплекса задач стали:

выведение институтов федеральной власти, размещенных на региональном уровне, из- под влияния региональных элит - с этой целью был создан институт федеральных округов и полпредов;

создание института федерального вмешательства;

10 реформа Совета Федерации с целью уменьшения политической самостоятельности региональных элит, усиления контроля над ними федерального центра.

Обоснован вывод, что основной задачей совершенствования федеративных отношений на современном этапе является повышение эффективности взаимодействия различных уровней государственной власти и местного самоуправления в целях обеспечения качества предоставления публичных услуг населению.

Доказано, что основные направления разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления были определены федеральными законами от 4 июля 2003 года №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» и от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» закрепил разграничение полномочий применительно к отраслевому законодательству.

Однако в связи с закреплением новой модели замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (Федеральный закон от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ) федеративные

отношения предполагают более высокую степень согласованности действий и решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и повышают степень ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за реализацию единой федеральной политики в регионах. В связи с этим целесообразно обеспечить развитие законодательства в направлении увеличения объема полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению функций государственного управления в регионах. Одновременно с этим должны быть созданы дополнительные механизмы контроля и оценки результатов деятельности региональных органов исполнительной власти.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что в данном исследовании предложены решения некоторых актуальных и весьма важных правовых проблем российского федерализма. Материалы диссертации могут быть использованы в законодательной практике, научно-исследовательских и учебных целях.

Структура работы обусловлена целью и задачами диссертационного исследования, включает в себя введение, две главы, заключение и список использованных источников и литературы.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления МГИМО (У) МИД России. Там же были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора.

Конституционные принципы Российской Федерации

Демократический характер Российского государства проявляется в его государственно-территориальном устройстве, основывающемся на принципе федерализма. Федерализм в России выступает прежде всего как одно из средств регулирования национальных отношений, обеспечения равноправия и самоопределения наций и народностей, проживающих на ее территории. Это получило свое выражение в создании различных форм национальной государственности народов Российской Федерации - республик (государств), автономной области, автономных округов, а также преобразовании одних форм национальной государственности в другие.

Принцип федерализма способствует демократизации управления государством. Децентрализация власти лишает центральные органы государства монополии на власть, предоставляет отдельным регионам самостоятельность в решении вопросов их жизни. Поэтому субъектами Российской Федерации наряду с национально-государственными образованиями признаются края, области, города федерального значения. Таким образом, Российская Федерация построена на сочетании территориальных с национально-территориальными началами добровольного объединения ее субъектов. Это объединение было оформлено Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г., а позднее нашло отражение в Конституции РФ.

Основы конституционного строя включают следующие принципы федерализма, определяющие государственно-территориальное устройство Российской Федерации: 1) государственная целостность; 2) равноправие и самоопределение народов; 3) единство системы государственной власти;

4) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 5) равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст. 5 Конституции РФ).

В преамбуле Конституции говорится "мы, многонациональный народ Российской Федерации, ... исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, ... принимаем Конституцию Российской Федерации"5.

В статье 5 перечисляются все формы самоопределения российского народа в рамках федерации: "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации"6. Этот список является полным и исчерпывающим, что означает, что не существует еще какого-нибудь субъекта Российской Федерации, который бы не упоминался в Конституции и поэтому имел бы меньшие права, чем остальные. В этой статье еще раз подчеркивается, что субъекты равноправны: "во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны"7.

В статье 65 перечисляются наименования всех субъектов федерации в алфавитном порядке. Если происходят изменения в правовом статусе субъекта, образуется новый субъект, то в эту статью обязательно вносятся изменения. Порядок внесения соответствующих изменений устанавливается федеральным конституционным законом.

Равноправие также выражается в равном представительстве в Совете Федерации. "В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов власти"8.

Еще один признак равноправия субъектов - разграничение в Конституции Российской Федерации предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Российская Федерация взяла на себя обязательство руководствоваться основными принципами федерализма, в соответствии с которыми субъектам Федерации должна быть предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий определен с учетом того, что он должен быть достаточным для обеспечения интересов Российского государства в целом, всего многонационального народа России. Заметим, что предметы ведения Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов приведены непосредственно в Конституции Российской Федерации. Предметы ведения субъектов в ней не перечисляются. Да это практически и невозможно сделать, поскольку они постоянно расширяются в интересах проживающего на территории субъекта Федерации населения.

Развитие законодательства в сфере федеративных отношений

Российская Федерация - государство с уникальной государственной структурой. В ее составе в настоящее время насчитывается 86 субъектов, из них 21 республика, 7 краев, 48 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 7 автономных округов. В них проживает более 140 народов, исторически объединившихся на российской земле в многонациональный народ Российской Федерации.

В сравнении с 1978 г. - годом принятия предпоследней и четвертой по счету Конституции Российской Федерации - число субъектов Российской Федерации значительно возросло. Изменились их наименования и правовой статус. В число субъектов Российской Федерации вошли 48 областей и 7 краев, а также 2 города федерального значения. Статус республики кроме 16 бывших автономных республик приобрели также 4 автономные области - Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская и Хакасская, и из автономных областей осталась только одна - Еврейская. В 1992 г. Чечено-Ингушская Республика была разделена на Чеченскую Республику и Республику Ингушетия.

Такое многообразие субъектов не позволяет охватить в Конституции Российской Федерации все аспекты их конституционно-правового статуса. Поэтому существует и развивается целый блок нормативно-правовых актов, которые регулируют правовое положение и взаимоотношения с Российской Федерацией ее субъектов.

Первый нормативно-правовой акт в этом списке - это Федеративный договор от 31 марта 1992 года. Это договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ, органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ, а также органами власти автономной области и автономных округов в составе РФ.

Федеративный договор фактически представляет собой три договора: Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ", Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ", и Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ"15. В Федеративный договор входят также протоколы к двум первым из перечисленных договоров, причем Протокол ко второму Договору в соответствии с его ч. 2 ст. 7 рассматривается как неотъемлемая часть Федеративного договора.

Предмет Федеративного договора состоял в разграничении компетенции между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ, а также автономной области и автономных округов в составе РФ. Каждый из трех договоров, составляющих Федеративный договор, содержал исчерпывающее определение предметов ведения федеральных органов государственной власти, а также перечень предметов, находящихся в совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ. Федеративным договором также устанавливалось, что все иные вопросы относятся к исключительному ведению субъектов РФ.

По своему содержанию Федеративный договор не являлся ни учредительным договором, ни договором о преобразовании в федерацию государства с каким-либо иным государственно-территориальным устройством, поскольку к моменту его заключения Россия уже сложилась как суверенное федеративное государство. Вместе с тем, федеративные отношения на основе принципа разделения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами стали новым шагом в развитии федерализма в России.

Реформа представительства регионов на федеральном уровне

Российский парламент - Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Это конституционное положение сформулировано в ч. 1 ст. 95 Основного закона страны. Оно обусловило принципиально новую политико-правовую ситуацию, когда дело приходится иметь с двумя самостоятельными формированиями Федерального Собрания, роль которых ощутимо разнится73.

Природа Совета Федерации такова, что позволяет говорить о двух его значениях. Во-первых, это федеральный конституционный орган России, выражающий ее федеративно-государственный характер. Отражая мнения и интересы субъектов Федерации, верхняя палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус «палаты российских регионов», посредством которой субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. В этом суть федеративной составляющей природы Совета Федерации. Другая ее составляющая в том, что верхняя палата российского парламента есть государственный орган всей Федерации. Ее акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации в целом.

Во-вторых, Совет Федерации предстает в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией представительские, законодательные, контрольные и иные функции.

Таким образом, являясь федеральным государственным органом, Совет Федерации одновременно выступает частью общероссийского парламента.

Относительно Совета Федерации много споров, амплитуда которых в течение последнего времени находится на стабильно высоком уровне. Это объясняется различными факторами: новым Федеральным Законом от 5 августа 2000 года74 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»; последовавшей за его принятием ротацией всего состава палаты; избранием нового руководства Совета Федерации. Интерес обусловлен также претензиями палаты на новую, более решительную роль в законотворческом процессе; усилением ее влияния как «доверенного лица» регионов в отношениях с федеральным центром; организационной перестройкой палаты и другими обстоятельствами.

Предметом споров являются следующие положения. Во-первых, до настоящего времени дебатируется главный вопрос о целесообразности этого органа. Казалось бы, сама его постановка является излишней. Ведь Конституция Российской Федерации, закрепив двухпалатную организацию Федерального Собрания, уже ответила на него. Тем не менее, эта тема продолжает муссироваться, в особенности после реформирования Совета Федерации75. Думается, что это спорное заявление, особенно в части указания на неопределенность правового статуса Совета Федерации. Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед Марсель Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. «В федеральном государстве, - указывает бельгийский профессор А. Ален, - двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура -прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования» . Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. Даже советские юристы, критически воспринимавшие дуализм палат, признавали его обоснованность в федерациях. Эти представления сохранили свое значение в современной теории и практике российского федерализма. «Двухпалатность Федерального Собрания, - замечает по этому поводу Председатель Конституционного Суда России М. В. Баглай, выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа»

Создание федеральных округов и правовая основа их деятельности

Статус полномочных представителей Президента РФ определяется Положением о них, которые утверждаются Указами Президента РФ. Так, можно назвать: Указы Президента РФ «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» (от 13 мая 2000г. с изменениями и дополнениями от 30 января 2001г.); «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах»138 «О полномочном представители Президента РФ в регионе РФ» (от 9 июля 1997г. с изменениями и дополнениями от 13 мая 2000г.)139; Положение об Управлении Президента РФ по координации деятельности полномочных представителях Президента РФ а регионах РФ (от 1 сентября 1997 г.)140 «Положение о полномочных представителях Президента РФ в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» (от 9 марта 1996 г.)141; «Положение о полномочном Представителе Президента РФ в Конституционном Суде РФ» (от 29 июня 1998г.) 142. В соответствии с этими нормативными актами территориальное представительство Президента РФ осуществляется через полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. При этом действовавший прежде институт полномочных представителей Президента РФ в регионах РФ был преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Учреждено семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Территория каждого из федеральных округов охватывает территории от 6 до 18 субъектов РФ (т.е. республик, краев, областей, городов федерального значения и автономий России). Согласно положению от 13 мая 2000г.: «Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ. Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему... назначается на должность на срок, определяемый

Президентом РФ, но не превышающий срока исполнения Президентом своих полномочий» (п.2 ч.І). Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента РФ.

Полномочный представитель Президента РФ имеет заместителей, которые также являются федеральными государственными служащими и входят в состав администрации Президента РФ. Их назначение и освобождение от должности и применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляются Руководителем Администрации Президента РФ (п.4 ч.І Положения от 13 мая 2000г.)

Задачи и функции полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе производны от президентской компетенции. К основным Задачам полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе относятся: - организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; - организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти; - обеспечение реализации кадровой политики Президента РФ; - «представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесении Президенту РФ соответствующих предложений» (ч.П Положения).

Преобразование федеральных отношений или федеративная реформа является важным достижением Владимира Путина на посту нового президента России. Пожалуй, именно с первых крупных инициатив, стартовавших в середине нулевых, началась деятельность Путина в качестве главы российского государства.

В девяностые отношения центра и субъектов федерации были достаточно непростыми: не было единого правового поля, отсутствовали перспективы в экономике, а характеристика РФ, как государства с федеративным устройством правления, вызывала большие вопросы. В этой связи Владимиром Путиным была поставлена задача по укреплению федеративного строя.

Новым руководством были определены следующие цели: ликвидация разобщенности и расширение федерального законодательства по всей территории страны; предотвращение правового беспорядка; подведение всех регионов к единым конституционным правам; возвращение федеральной власти, а также восстановление единого экономического пространства.

Первым реальным шагом в достижении целей стало образование семи федеральных округов, а также приведение законодательства субъектов РФ в соответствии с федеральным.

Позднее Владимир Путин настоял на принятии еще одного важного решения для России. Он закрепил за президентом право распускать законодательную власть и снимать с должностей глав субъектов России.

Кроме того, заменил губернаторов и глав законодательной власти, входивших в состав Совета Федерации, на назначенных представителей.

Ближе к 2003 году Путин избран курс по укрупнению российских регионов. Тогда в Пермский Край объединилась Пермская область и Коми-Пермяцкий округ, а также увеличилась Тюменская область и Красноярский край.

У регионов появился ряд полномочий, согласно которым их обязали использовать средства из своего бюджета для решения вопросов местного значения. Согласно ФЗ от 04.07.2003 N 95-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «Об общих принципах законодательной власти субъектов», был определен круг полномочий регионов, что помогло существенно снизить риск нецелевого растрачивания денег регионального бюджета.

В декабре 2004 года был учрежден новый порядок избрания глав субъектов РФ, а в 2005 году введена система по разграничению полномочий между федеральной властью и субъектами России. Год спустя была проведена масштабная реформа МСУ.

В конечном итоге инициатива Владимира Путина по переформатированию федеративных отношений, реализация которой осуществлялась в течение несколько лет, закончилась успехом. Благодаря внедренным реформам удалось сформировать единое нормативное и экономическое пространство в России, которое в будущем оказало большое влияние на экономический рост и общее положение российской экономики.

Приведение регионального законодательства к федеральному в кратчайшие сроки позволило обеспечить эффективную реализацию не только функций государства, но и вопросов местного значения. Было полностью устранено влияние, которое не соответствовало Конституции, региональных элит в принятии важных решений на государственном уровне. При этом главы субъектов лишились возможности оказывать давление на федеральную власть по вопросам решения проблем на региональном уровне.

Все это, так или иначе, поспособствовало укреплению России, как федеративного государства. И, можно сказать, что именно радикальные и взвешенные решения Владимира Путина, который на тот момент только вступил в должность президента РФ, помогли нашей стране оправиться от «лихих 90-х» и ступить на совершенно иной путь развития.