Федеральные округа состав назначение и перспективы развития. Понятие Федеральные округа РФ. Состав федеральных округов

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ - в ряде государств с федеративным устройством (США, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Аргентина, Австралия) особая административно-территориальная единица, на территории которой размещается столица федерации. В Аргентине Ф. о. называется федеральным столичным округом, в США - Ф. о. Колумбия, в Австралии - столичной территорией и т. д. Ф. о. может либо входить в федерацию наравне с другими субъектами (Бразилия), либо является лишь составной частью, но не субъектом федерации и управляется непосредственно федеральным правительством (США, Мексика, Венесуэла). Впервые Ф. о. образован в 1790 г. в США на землях, уступленных двумя штатами - Мэрилендом и Виржинией - для строительства новой столицы Союза - г. Вашингтон.

В мае 2000 года на территории России образовано семь федеральных округов: северо-западный, центральный, приволжский, Северо-кавказский, Уральский, сибирский, дальневосточный. Во главе федерального округа стоит полномочный представитель Президента российской Федерации. Федеральные округа, не затрагивая основное (конституциональное) административно-территориальное деление, являются формой укрепления вертикали государственной власти. 7 федеральных округов созданы указом Президента РФ В.В.Путина N849 от 13 мая 2000 "О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе"; тем же указом утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе.

Направления развития российской экономики всегда связывались с экономическими, природными, историческими особенностями страны, с ее гигантской территорией, огромными и разнообразными хозяйственными ресурсами. В связи с этим неизменно была высока роль централизованного управления государственной власти и ее инструментов. Кроме государственных границ и центра необходимы управленческие ячейки государственного пространства. Отсюда важное значение приобретали вопросы территориально-организационной структуры экономики. В России изначально принятая модель реформ игнорировала активную роль государства в ее реализации. При огромном количестве регионов - субъектов Федерации и их безудержном стремлении к расширению суверенитета это сильно ослабляло центральную государственную власть.

Государство - не только очерченное границами географическое пространство, где живут и работают его граждане, но и прежде всего закон, конституционный порядок и дисциплина. Нетер­пимым стало положение, когда пятая часть принятых в регионах правовых актов противоречила Основному закону страны, с ним расходились конституции республик и уставы областей, а между краями и областями устанавливались торговые барьеры и даже пограничные столбы. Последствия таких нарушений законности могли быть катастрофичными, но внимательно и строго следить из столицы за положением в 89 регионах невозможно (а 8 межре­гиональных ассоциаций не являются органами государственного управления). Помимо межэтнических конфликтов и амбициоз­ных претензий региональных элит на почве «суверенитета», угро­зу национальной безопасности России, ее территориальной цело­стности представляют продвижение НАТО к границам нашей страны и агрессивные планы враждебного зарубежья по ее дроб­лению в условиях кризисного ослабления и отрыва экономичес­ких связей периферийных территорий от центральных.

Таким образом, жизненно назрел вопрос о создании в России формы государственного управления на федеральном (межрегиональном) уровне в виде полномочных представительств центральной власти в укрупненных административно- территориальных образованиях, например федеральных округах, что согласуется с российской Конституцией (ст. 71), относящей федеративнoe устройство к ведению Федерации 1 .

Указом Президента России от 13 мая 2000 г. «О полномочном [представителе Президента Российской Федерации в федеральном [округе» в целях обеспечения реализации его конституционных Полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений институт полно­мочных представителей Президента России в регионах был преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах и утверждены соответствующие Положение и перечень федеральных округов.

Поскольку организационно-хозяйственная функция - важ­нейшая для государства не только в плановой, но и в регулируе­мой рыночной экономике, то в основу новой формы государственно-территориального деления положены не национальный или формально административный фактор, а прежде всего прин­ципы экономического районирования. Так как государ­ственное управление широко функционально, то надо использо­вать и элементы специального районирования, которое всегда применялось, в том числе в дореволюционной России (ок­руга военные, путей сообщения и др.). Поэтому верхним, межре­гиональным звеном территориального деления сделаны 7 феде­ральных административно-хозяйственных образований в составе групп и отдельных экономических районов с некоторыми изме­нениями границ (рис. 12.1). Причем сохраняется среднее, регио­нальное звено (со всеми ветвями власти).

Принятая схема федеральных округов сочетает преобладаю­щее зональное деление (Центральный, Северо-Западный, При­волжский, Сибирский, Дальневосточный округа) и скорректиро­ванное макрорегиональное (Южный, Уральский округа). Терри­ториальные границы федеральных округов в дальнейшем могут меняться. Что касается их нынешней схемы, то она включает не только экономическое районирование, но и элементы оборонно­го (военные округа) и национально-политического районирова­ния; это привело к необходимой трансформации некоторых (осо­бенно Поволжского и Уральского) территориально-хозяйствен­ных макрокомплексов.

При укрупненном административном делении количество территориальных инстанций, с которыми имеют дело централь­ные органы, решая вопросы бюджетного финансирования, нало­гообложения, приватизации и прочие, сокращается на порядок и одновременно федеральная власть, разгружаясь в центре, при­ближается к местам. Вместо 89 управленческих «связок» с регио­нами федеральный центр имеет теперь непосредственную связь с 7 федеральными округами, каждый из которых, в свою очередь, связан в среднем с 12-13 регионами. Преимущества макрорегио­нов и зон сказываются также в управлении федеральными энер­гетическими системами, путями сообщения, информацией и свя­зью, в обеспечении обороноспособности (включая мобилизаци­онную подготовку), правопорядка и национальной безопасности.

Напомним, что до революции подобными административны­ми образованиями были наделенные большими правами генерал-губернаторства и наместничества, включавшие по несколько гу­берний. В советские годы крупные экономические районы и зо­ны использовались для территориального планирования, в них создавалось комплексное и дублирующее хозяйство, а в настоя­щее время на этих территориях функционируют межрегиональ­ные ассоциации экономического взаимодействия, не проявляя, однако, активной деятельности из-за отсутствия государственно-правового статуса.

Федеральные округа имеют особое государственное значение, предназначены для решения общенациональных задач, цементи­руя единое политическое и экономическое пространство России и на них, как на базовую структуру прежде всего должен опирать­ся федеральный центр в своих взаимоотношениях с территория­ми. Поэтому и был смысл, чтобы в соответствии с положениями Конституции России создать в них не региональные, а федераль­ные органы власти (управления), переместив ряд соответствую­щих функций регулирования, координации, распоряжения и контроля из центрального аппарата в территориальный (не затра­гивая функции регионов), что отвечает интересам федерализма в новых условиях (делегировать функции округам не надо, ибо они установлены центру, округа же - «центр на периферии»).

Во вновь образованных федеральных округах целесообразно иметь полномочные представительные органы не только Прези­дента, но и Правительства (ликвидировав их многочисленные представительства в субъектах Федерации), а также управления военными округами, зональные органы ФСБ, МВД, Генеральной прокуратуры и др. (они и созданы).

Важными задачами полномочного представителя Президента (России в федеральном округе являются реализация органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, контроль за исполнением реше­ний федеральных органов государственной власти, регулярные доклады Президенту об обеспечении национальной безопаснос­ти, о политическом, социальном и экономическом положении в округе с внесением соответствующих предложений.

Среди функций полномочного представителя:

Координация деятельности федеральных органов исполни­тельной власти в округе;

Организация взаимодействия этих органов с органами госу­дарственной власти субъектов Федерации, органами местного са­моуправления, политическими партиями, иными общественны­ми и религиозными объединениями;

Разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия программ социально-экономи­ческого развития территорий в пределах округа;

Организация контроля за исполнением федеральных зако­нов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распо­ряжений Правительства, за реализацией федеральных программ;

Участие в работе органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления в пределах округа и др.

В таких многоресурсных экономических зонах могут сло­житься наилучшие условия для территориально-экономической интеграции производительных сил, формирования корпоратив­ных производственно-коммерческих структур, региональных рынков с большими товарными ресурсами и мощной рыночной инфраструктурой. Создаются предпосылки для эффективного ре­гулирования научно-технического прогресса, инвестиционной деятельности, для обоснованного экономического стимулирования (налоги, цены, тарифы и т. д.), налаживания самофинансиро­вания и товарного самообеспечения, организации системы госу­дарственной поддержки слаборазвитых территорий, разработки комплексных территориальных прогнозов и планов. Можно бу­дет лучше преодолевать вызванные рынком тенденции к резкой неравномерности экономического и социального развития, осу­ществлять регулярный мониторинг его региональных уровней.

Противоречия между центром и регионами в силу их различ­ных интересов будут всегда, но их остроту можно заметно сни­зить. Более полная информация о положении дел и личные кон­такты различных властей обеспечат лучшее взаимопонимание, этому способствует приближение федерального управления к территориям.

3.Деятельность Межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия.

Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия представляют собой координационные структуры органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ. Эти ассоциации объединяют интересы входящих в них регионов в экономических отношениях с федеральным центром

Деятельность ассоциаций поддерживается федеральной властью. Постановлением Правительства РФ от 16.09.93 г, № 918 определены их основные задачи и делегированы некоторые права федеральных органов (формировать территориальный фонд товарных и сырьевых ресурсов, выдавать разрешение на бартерные сделки, определять размеры и порядок взимания платы за пользование природных ресурсов и ряд других). Следует, однако, отметить, что указанные ассоциации являются, по сути дела, общественными объединениями и не оказывают серьезного влияния на активизацию процессов межрегиональной интеграции. Стихийно создающиеся и не увязанные между собой общеэкономическими целями, они пока не могут рассматриваться как основа нового районирования. Они создавались начиная с лета 1991 года. По каждой ассоциации принималось распоряжение Председателя Верховного Совета РСФСР, в котором регионам, вступившим в ассоциацию предоставлялись значительные экономические льготы.

Всего создано 8 ассоциаций, охватывающих к началу 1999 года всю территорию России, кроме Чечни (8 регионов входят в две ассоциации сразу). Территории ассоциаций в значительной степени совпали с территориями 11 экономических районов России (в том числе Ассоциация "Северо-Запад" - Северный и Северо-Западный районы; "Большая Волга" - Поволжский и Волго-Вятский; "Сибирское соглашение" - Восточно-Сибирский и Западно-Сибирский).

В настоящее время функционируют восемь таких ассоциаций. Терри­тории (регионы) ассоциаций в основном совпадают с крупными экономи­ческими районами. Основными исключениями являются ассоциация "Северо-Запад" (объединяет Северный и Северо-Западный экономические районы), ассоциация "Большая Волга" (объединяет Волго-Вятский и Поволжский экономический районы), ассоциация "Сибирское соглашение" (объединяет Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский экономические районы). Кроме I того, некоторые субъекты федерации одновременно входят в две ассоциации. Калининградская область входит в ассоциации "Северо-Запад" и "Центральная Россия", Новгородская область - в "Северо-Запад" и "Черноземье", Брянская и Тульская области - в "Центральную Россию" и "Черноземье"; Тюменская область - в "Большой Урал" и "Сибирские соглашение", Бурятия, Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ - в "Сибирские соглашение" и "Дальний Восток и Забайкалье". В некоторых мероприятиях межрегиональных ассоциаций принимает участие в качестве наблюдателя также Союз российских городов. Кроме того на равный с межрегиональными ассоциациями статус претендовала Ассоциация автономных образований, созданная в 1992 году. 5 февраля 1993 руководители 8 ассоциаций подписали Соглашение о сотрудничестве с Правительством РФ, а 14 июля 1994 - с Федеральным Собранием РФ.

В настоящий момент деятельность ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации регулируется Федеральным Законом «Об общих принципах и деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ» принятый Государственной Думой 17 ноября 1999 года. Согласно статье 1 настоящий Федеральный Закон определяет общие принципы организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. Во второй статье Закона ассоциация определяется как некоммерческая организация, учредителями которой являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации и которая создается на добровольной основе в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Федерации.

Согласно закону ассоциации выполняют ряд задач, в том числе и в международной области: подготовка предложений по вопросам международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации.

Данный закон не только регулирует деятельность ассоциации во внутрирегиональной, экономической, социальной, технической, законодательной, инвестиционной, финансовой сферах, но и определяет полномочия в международной сфере.

Национально-территориальное деление (автономные округа, республики)- предполагает учет при делении национальный состав населения рацона, его исторически сложившиеся особенности труда и быта. В основе национально-государственной федерации лежат национальные факторы, и поэтому она имеет место в многонацио­нальном государстве. Для такой федерации характерными являются республики, входящие в федерацию, автономные формы государ­ственности и т. д., могут иметь место и культурные автономии

Типы экономических зон. Федеральные округа - новая форма территориального управления.

Народнохозяйственный потенциал зон - укрупненных экономических районов. Главные экономические зоны.

Объединение среднемасштабных регионов (областей, краев, республик) в крупные экономические районы позволяет в определенной степени иметь обобщенное представление об особенностях территориального разделения труда и территориально-экономических отношений (в элементарном виде выраженных экономическими показателями). Сетка макрорегионов, раскрывая современную и перспективную региональную структуру народного хозяйства, особенно удобна для текущего и среднесрочного планирования (прогнозирования) и разработки статистических сводок в территориальном разрезе и давно используется в таком качестве. Не случайно крупные экономические районы называют также основными.

Вместе с тем система интегрального территориально-экономического деления включает и экономические зоны различного типа и функционального назначения:

Для координации и контроля регионального развития центральной государственной властью, обеспечения территориального единства и целостности страны (федеральные округа);

Для долгосрочного (10 и более лет) территориального социально-экономического прогнозирования и планирования (зоны - укрупненные экономические районы);

Для определения тактической и стратегической политики и общих направлений территориального развития (Европейская и Азиатская части страны);

Для оперативного и перспективного регулирования хозяйственной деятельности на территориях особых интересов государства и предпринимательства - с благоприятными региональными факторами (например, районы Европейского ядра, Южно-Сибирской полосы и т. д.) или с экстремальными условиями (зойа Крайнего Севера и т. п.).

Первый тип экономических зон включает ряд их разновидностей по различным функциональным признакам, относящимся к общему федеральному управлению по всей территории страны (политика, оперативное руководство, перспективное планирование и т. д.).

Направления развития российской экономики всегда связывались с экономическими, природными, историческими особенностями страны, с ее гигантской территорией, огромными и разнообразными хозяйственными ресурсами. В связи с этим здесь неизменно была высока роль централизованного управления, государственной власти и ее инструментов. Кроме государственных границ и центра необходимы управленческие ячейки государственного пространства. Отсюда важное значение приобретали вопросы территориально-организационной структуры экономики. В России изначально принятая модель реформ игнорировала активную роль государства в ее реализации. При огромном количестве регионов - субъектов Федерации и их безудержном стремлении к расширению суверенитета это сильно ослабляло центральную государственную власть.

Государство - не только очерченное границами географическое пространство, где живут и работают его граждане, но и прежде всего закон, конституционный порядок и дисциплина. Нетерпимым стало положение, когда пятая часть принятых в регионах правовых актов противоречила Основному закону страны, с ним расходились конституции республик и уставы областей, а между краями и областями устанавливались торговые барьеры и даже пограничные столбы. Последствия таких нарушений законности могли быть катастрофичными, но внимательно и строго следить из столицы за положением в 89 регионах невозможно (а 8 межрегиональных ассоциаций не являются органами государственного управления). Помимо межэтнических конфликтов и амбициозных претензий региональных элит на почве «суверенитета», угрозу национальной безопасности России, ее территориальной целостности представляют продвижение НАТО к границам нашей страны и агрессивные планы враждебного зарубежья по ее дроблению в условиях кризисного ослабления и отрыва экономических связей периферийных территорий от центральных.

Таким образом, жизненно назрел вопрос о создании в России новой формы государственного управления на федеральном (межрегиональном) уровне в виде полномочных представительств центральной власти в укрупненных административно-территориальньх образованиях, например федеральных округах, что согласуется с российской Конституцией (ст. 71), относящей федеративное устройство к ведению Федерации1.

Указом Президента России от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» в целях обеспечения реализации его конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений институт полномочных представителей Президента России в регионах был преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах и утверждены соответствующие Положение и перечень федеральных округов.

Поскольку организационно-хозяйственная функция - важнейшая для государства не только в плановой, но и в регулируемой рыночной экономике, то в основу новой формы государственно-территориального деления положены не национальный или формально административный фактор, а прежде всего принципы экономического районирования. Так как государственное управление широко функционально, то надо использовать и элементы специального районирования, которое всегда применялось, в том числе в дореволюционной России (округа военные, путей сообщения и др.). Поэтому верхним, межрегиональным звеном территориального деления сделаны 7 федеральных административно-хозяйственных образований в составе групп и отдельных экономических районов с некоторыми изменениями границ (рис. 12.1). Причем сохраняется среднее, региональное звено (со всеми ветвями власти).

Принятая схема федеральных округов сочетает преобладающее зональное деление (Центральный, Северо-Западный, Приволжский, Сибирский, Дальневосточный округа) и скорректированное макрорегиональное (Южный, Уральский округа). Территориальные границы федеральных округов в дальнейшем могут

1. Центральный федеральный округ:

Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г Москва

Центр федерального округа - г Москва 2. Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми Архангельская область,

Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ

Центр федерального округа - г Санкт-Петербург

3. Южный федеральный округ:

Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область

Центр федерального округа - г Ростов-на-Дону

4. Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика – Чаваш республики Кировская область,

Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область,

Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ

Центр федерального округа - г Нижний Новгород

5. Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ

Центр федерального округа - г Екатеринбург

6. Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область,

Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ; Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ

Центр федерального округа - г Новосибирск 7. Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ Чукотский автономный округ

Центр федерального округа - г Хабаровск

Рис. 12.1. Федеральные округа России

Меняться. Что касается их нынешней схемы, то она включает не только экономическое районирование, но и элементы оборонного (военные округа) и национально-политического районирования; это привело к необходимой трансформации некоторых (особенно Поволжского и Уральского) территориально-хозяйственных макрокомплексов.

I При укрупненном административном делении количество территориальных инстанций, с которыми имеют дело центральные органы, решая вопросы бюджетного финансирования, налогообложения, приватизации и прочив, сокращается на порядок и одновременно федеральная власть, разгружаясь в центре, приближается к местам. Вместо 89 управленческих «связок» с регионами федеральный центр имеет теперь непосредственную связь с 7 федеральными округами, каждый из которых, в свою очередь, связан в среднем с 12-13 регионами. Преимущества макрорегионов и зон сказываются также в управлении федеральными энергетическими системами, путями сообщения, информацией и связью, в обеспечении обороноспособности (включая мобилизационную подготовку), правопорядка и национальной безопасности.

Напомним, что до революции подобными административными образованиями были наделенные большими правами генерал-губернаторства и наместничества, включавшие по несколько губерний. В советские годы крупные экономические районы и зоны использовались для территориального планирования, в них создавалось комплексное и дублирующее хозяйство, а в настоящее время на этих территориях функционируют межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, не проявляя, однако, активной деятельности из-за отсутствия государственно-правового статуса.

Федеральные округа имеют особое государственное значение, предназначены для решения общенациональных задач, цементируя единое политическое и экономическое пространство России и на них, как на базовую структуру прежде всего должен опираться федеральный центр в своих взаимоотношениях с территориями. Поэтому и был смысл, чтобы в соответствии с положениями Конституции России создать в них не региональные, а федеральные органы власти (управления), переместив ряд соответствующих функций регулирования, координации, распоряжения и контроля из центрального аппарата в территориальный (не затрагивая функции регионов), что отвечает интересам федерализма в новых условиях (делегировать функции округам не надо, ибо они установлены центру, округа же - «центр на периферии»).

Во вновь образованных федеральных округах целесообразно иметь полномочные представительные органы не только Президента, но и Правительства (ликвидировав их многочисленные представительства в субъектах Федерации), а также управления военными округами, зональные органы ФСБ, МВД, Генеральной прокуратуры и др. (они и созданы).

Важными задачами полномочного представителя Президента России в федеральном округе являются реализация органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, контроль за исполнением решений федеральных органов государственной власти, регулярные доклады Президенту об обеспечении национальной безопасности, о политическом, социальном и экономическом положении в округе с внесением соответствующих предложений. Среди функций полномочного представителя:

Координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в округе;

Организация взаимодействия этих органов с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

Разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия программ социально-экономического развития территорий в пределах округа;

Организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, за реализацией федеральных программ;

Участие в работе органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления в пределах округа и др.

В таких многоресурсных экономических зонах могут сложиться наилучшие условия для территориально-экономической интеграции производительных сил, формирования корпоративных производственно-коммерческих структур, региональных рынков с большими товарными ресурсами и мощной рыночной инфраструктурой. Создаются предпосылки для эффективного регулирования научно-технического прогресса, инвестиционной деятельности, для обоснованного экономического стимулирования (налоги, цены, тарифы и т. д.), налаживания самофинансирования и товарного самообеспечения, организации системы государственной поддержки слаборазвитых территорий, разработки комплексных территориальных прогнозов и планов. Можно будет) лучше преодолевать вызванные рынком тенденции к резкой

Равномерности экономического и социального развития, осу-[ять регулярный мониторинг его региональных уровней.

Противоречия между центром и регионами в силу их различный интересов будут всегда, но их остроту можно заметно снизить Более полная информация о положении дел и личные контакты различных властей обеспечат лучшее взаимопонимание, этому способствует приближение федерального управления к территориям.

Важное функциональное назначение экономических зон - укрупненных экономических районов (федеральных округов и др.) - долгосрочное территориальное прогнозирование и планирование. Оно имеет дело с относительно небольшим кругом показателей, укрупненными расчетами, степень достоверности которых понижается как с расширением временного горизонта, так и уменьшением размеров территориальных единиц. Поэтому для прогнозов на 10 и более лет целесообразно использовать схемы сплошных зон - укрупненных экономических районов1, представляющих группировки макрорегионов.

В 40-х и 70-х годах при подготовке проектов генеральных планов развития народного хозяйства СССР на 15 лет проводилось выделение подобных зон.

В условиях вырисовывающегося сравнительно длительного переходного периода формирования регулируемой рыночной экономики может быть полезным использование в долгосрочных прогнозах и программах схемы 5-7 экономических зон - укрупненных экономических районов. Например: Центр и Север Европейской части России (Северный, Северо-Западный, Центральный и Волго-Вятский макрорегионы), Юг Европейской части (Центрально-Черноземный и Северо-Кавказский макрорегионы), Волго-Урал (Поволжский и Уральский макрорегионы), Сибирь (Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский макрорегионы), Дальний Восток (зона совпадает с макрорегионом, который, однако, по масштабам территории и ресурсного потенциала сходен с укрепленным районом)

Достоинство этой схемы - использование сетки сложившихся макрорегиональйых комплексов.

Такое зонально-экономическое деление больше носит оцецочно-ресурсный характер в отличие от макрорегионального, имеющего оценочно-производственную направленность. Оно наиболее обобщенно раскрывает территориальную структуру производственного потенциала страны. Выявляется, например, что на районы Центра и Севера, а также Волго-Урала приходится около 3/5 всего населения и основных производственных фондов России, а на районы Сибири и Дальнего Востока - 9/10 топливно-энергетических, 3/4 лесных ресурсов, почти 70% земельного сельскохозяйственного фонда (табл. 12.1). Соответственно в долгосрочной перспективе формируются основные направления развития этих групп макрорегионов.

Система указанных экономических зон позволяет отразить существенные особенности развития крупных частей страны в длительной перспективе. К ним относятся крупномасштабные, межрегиональные пропорции и проблемы, прежде всего территориальное распределение и использование наиболее важных производственных ресурсов (особенно многоцелевого назначения), с учетом дифференциации их экономических оценок. Эти экономические зоны могут полностью или почти полностью совпадать с укрупненными территориально-управленческими образованиями типа созданных недавно федеральных округов, что повышает значимость экономических зон как инструментов государственного регулирования экономики.

Экономические районы Центра и Севера Европейской России (за исключением Севера) являются старопромышленными, индустриально развитыми (почти 2/5 трудовых ресурсов, 1/3 производственных фондов страны), с преобладанием обрабатывающей промышленности ведущих (особенно наукоемкого машиностроения, включая ВПК) и потребительских комплексов, использующих в значительной мере привозные топливо, сырье, полуфабрикаты. Стоимостные оценки пахотных земель и воды, региональные затраты на создание производственной и социальной инфраструктуры (последние в 2,5 раза меньше, чем на Дальнем Востоке) - одни из самых низких. Однако топливно-энергетические ресурсы у потребителей обходятся в 3 раза дороже, чем, например, в Восточной Сибири. Сильно дифференцированы некоторые социально-экономические показатели: душевые денежные доходы в Волго-Вятке в 2,3 раза ниже, чем в Центре. Проблемы и перспективы зоны - в основном те же, что и у районов Европейского ядра (у североевропейских - те же, что у зоны Крайнего Севера).

Юг Европейской России располагает мощным агропромышленным комплексом (1/5 производства в стране), в том числе зерновым хозяйством, производством ценных технических культур (подсолнечник, сахарная свекла и др.), крупным сельскохозяйственным и рядом других отраслей машиностроения, масштабными рекреационными ресурсами. Еще недавно доля сельскохозяйственного производства зоны в стране не уступала четырем районам Центра и Севера, а стала ниже в 1,5 раза. В зоне - 1/6 всех сельскохозяйственных угодий. Ценность пахотных земель вдвое выше, чем в Центре. Недостаточны водные и лесные ресурсы, практически отсутствуют энергоносители. Однако здесь крупнейший в мире железорудный бассейн – КМА (около 3\5 российских запасов руды).

Зона Волго-Урала - одна из наиболее индустриально развитых в России (разнообразное машиностроение, особенно военное, тяжелое и сложное, нефтехимическая промышленность, добыча и переработка нефти и газа) с мощным АПК (около 1/3 промышленной и сельскохозяйственной продукции страны). Производственный потенциал в значительной мере сформировался на собственной топливно-сырьевой основе, не исчерпавшей еще своих возможностей (1/4 населения, свыше 1/4 основных фондов, 1/6 запасов железной руды, 1/3 сельскохозяйственных угодий). При этом экономические оценки важнейших производственных ресурсов имеют промежуточные по сравнению с Центром и Сибирью значения. Осложняющими факторами являются относительная ограниченность запасов топлива и воды (особенно на Урале). Остры экологические проблемы (загрязнение Волги, последствия радиационного взрыва на Южном Урале и т. д.). Основные задачи связаны с модернизацией промышленно-производственного аппарата (металлургия и др.), структурной перестройкой (конверсия ВПК), рационализацией межрайонных и внешних топливно-сырьевых связей.

Районы Сибири выделяются мощным и высокоэкономичным природно-ресурсным (3/5 общероссийских ресурсов топлива и энергии, почти 1/2 лесных, свыше 1/3 водных и т. д.) и созданным значительным производственным (почти 1/4 основных фондов) потенциалом. При этом освоение природных богатств, особенно топливно-энергетических, высокоэффективно. Приведенные затраты на энергетическое топливо у потребителей Сибири - самые низкие, как и на воду. В ряде случаев эти и другие ценные ресурсы удачно сочетаются, создавая широкую основу их комбинированного использования в рамках промузлов и ТПК. Огромен земельный сельскохозяйственный фонд, но ценность пахотных земель в 2-3 раза ниже, чем на Юге России.

Дальний Восток- обширный регион России (2/5 ее территории), сочетающий огромные и ценные природные ресурсы (цветные, драгоценные и редкие металлы, алмазы, лес, пушнина, рыба и другие морепродукты) с выгодным географическим положением (соседство стран Азиатско-Тихоокеанского региона с населением около половины мирового).

В ближайшие десятилетия Сибирь и Дальний Восток должны обеспечить большую часть наших потребностей в топливе, электроэнергии, цветных металлах, древесине, значительную часть - в химических материалах. Могущество России, как и предвидел М. В. Ломоносов, «будет прирастать Сибирью». Важнейшая задача - ускорить создание широкого рынка полуфабрикатов и готовых изделий, потребительских товаров и сузить сырьевой рынок. Вместе с тем следует учитывать негативные факторы - «жесткость» природных условий, особенно северной части зоны. Стоимость строительно-монтажных работ, -даже на юге, здесь значительно выше (на Дальнем Востоке - на 35-40%), чем в центральных районах. Около 2/3 территории слабо заселены, районные коэффициенты заработной платы составляют до 1,8-2 и выше, региональные затраты на производственную и социальную инфраструктуру также самые высокие. Облегчает решение народнохозяйственных задач использование целесообразного разделения труда между югом и севером зоны. Другие проблемы и перспективы изложены при характеристике Азиатской зоны.

Приоритетное значение для развития такой огромной страны, как Россия, имеет рационализация хозяйственных пропорций между главными экономическими зонами - европейскими и восточными районами. Территориальный размах эффективного хозяйствования, прогрессивной структурной перестройки и интенсификации производства в первую очередь определяется производственным и научно-техническим потенциалом Европейской зоны. Вместе с тем наша экономика существенно зависит от топливно-энергетических и сырьевых ресурсов Востока. Начиная со времени индустриализации, происходило непрерывное повышение доли восточных районов в промышленном производстве: в 1965 г. она составляла 17, в 1985 г. - 21, а ныне - около 29% (1913г.-3%).

Роль Европейской зоны будет возрастать преимущественно в развитии сложных, наукоемких производств промышленности, обеспечивающих научно-технический прогресс, особенно машиностроительной, химической, конверсируемой оборонной (комплексы ведущих отраслей).

Предполагается более быстрое развитие атомной энергетики, качественной малоэнергоемкой металлургии, а также агропромышленного комплекса. Придается большое значение решению острых проблем жизнеобеспечения (топливно-энергетической, водной, экологической и др.).

При этом динамичный рост и совершенствование структуры производства будут происходить в основном путем технического перевооружения и реконструкции действующих предприятий и целых промышленных комплексов (машиностроительных, химических, текстильных и др.), улучшения их производственных связей, межотраслевых пропорций и более эффективного использования всех хозяйственных ресурсов (повышение выработки и фондоотдачи, снижение энерго- и материалоемкости и т. д.).

Вследствие сосредоточения здесь огромных мощностей обрабатывающей промышленности, фондов производственной и рыночной инфраструктуры, следовательно, большого рыночного потенциала, вероятно, что после стабилизации экономики удельный вес Европейской зоны в промышленности страны начнет повышаться, а это на данном этапе целесообразно.

В долгосрочной перспективе сохранится активное влияние восточных районов на экономическое развитие России и ближнего зарубежья, что будет достигаться путем вовлечения в народнохозяйственный оборот экономичных природных ресурсов, прежде всего топливно-энергетических, однако с учетом жесткой ресурсосберегающей политики. При этом приоритет сохраняется за топливно-энергетическим комплексом, добычей минерального сырья и особенно за энерго- и водоемкими производствами обрабатывающей промышленности.

Существенное значение для Востока имеет проблема рационального использования ограниченных трудовых ресурсов. Речь идет не только о всемерном замещении живого труда высокопроизводительной техникой, но и о сдерживании размещения и развития трудоемких отраслей, осложняющих и удорожающих освоение этих районов. Целесообразно при нормальном налаживании межрайонных связей (удешевлении транспортных тарифов и т. д.) отказаться от самообеспечения на месте многими товарами производственно-технического и даже потребительского назначения и завозить их из европейских районов (вместо завоза и обустройства новой рабочей силы с семьями), используя и такой благоприятный фактор, как порожнее направление железных дорог с запада на восток.

Решающими условиями закрепления кадров и подъема хозяйства служат ускоренное развитие социальной инфраструктуры, форсирование жилищно-коммунального и культурно-бытового строительства, развития АПК и торгового обслуживания, а также

Создание стимулирующих мер заселения Сибири и Дальнего Востока (учитывая и демографическое давление многонаселенного Китая). Должна решаться транспортная проблема по обеспечению надежных связей с внутренними районами России и зарубежьем, а также транзита грузов (контейнеров) между странами Западной Европы и Азиатско-Тихоокеанского региона. В составе целевой программы развития Дальнего Востока и Забайкалья предусмотрена подпрограмма хозяйственного освоения зоны БАМа

Федеральные округа, представляющие собой в РФ по сути разновидность так называемых специальных округов, довольно хорошо известны в мировой практике федеративных государств. 5 Целью создания специальных округов является обеспечение эффективного управления в той или иной отрасли и решения задач, которые либо совсем не входят в компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации, либо должны решаться на межрегиональном уровне. При этом органы и отдельные должностные лица в специальных округах обычно реализуют технико-исполнительные функции.

Цель и нормативно-правовые основы создания федеральных округов в современной России.

Полномочие Президента РФ по назначению и освобождению от должности его полномочных представителей закреплено в Конституции РФ 1993 г. (п. "к" ст. 83). Указанное конституционное положение закладывает фундамент для назначения Президентом вообще любых своих представителей, причем глава государства активно пользуется данным полномочием. На практике Президент назначает представителей в иные органы государственной власти (Государственную Думу, Совет Федерации, Конституционный Суд и пр.), специальных представителей по какой-либо проблеме (например, для переговоров с Европейским союзом по Калининградской области) и полномочных представителей в федеральные округа.

Федеральные округа образованы в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе". В данном Указе не названы причины, побудившие реорганизовать всю систему представителей Президента на местах (раньше полномочные представители Президента назначались в субъекты РФ) и создать федеральные округа, а содержится стандартная фраза: "В целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений..." Вместе с тем многие из этих причин, вытекающих из указанной цели, вполне очевидны:

1. В частности, за пределами столицы, в ряде случаев на весьма отдаленном от нее расстоянии, имеются объекты, находящиеся в федеральной собственности. Нельзя сказать, чтобы они были бесхозными, но в лучшем случае ими управляли отдельные ведомства. Однако известно, что ведомственный интерес далеко не всегда совпадает с общегосударственным.

2. Помимо этого на рубеже XX-XXI столетий обострилась проблема приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством по вопросам совместного ведения России и субъектов РФ. Однако во многих случаях противоречия коренятся не столько в принципиальной позиции органов государственной власти субъектов РФ, сколько в недостаточной экспертной проработке проектов законодательных актов, в отсутствии возможности провести консультации с соответствующими федеральными органами власти еще на стадии подготовки законопроектов.

Понятие федерального округа. В России федеральный округ представляет собой территорию, охватывающую площадь нескольких субъектов РФ, в рамках которой действует полномочный представитель Президента РФ. Всего на территории РФ образовано семь федеральных округов.

При этом федеральные округа не представляют собой административных единиц, но только дают территориальную "привязку" для деятельности полномочных представителей. Фактически Указ от 13 мая 2000 г. лишь расширил территориальные границы функционирования каждого из полномочных представителей Президента РФ: до принятия Указа полномочный представитель действовал в пределах одного субъекта РФ, в результате же принятия Указа пределы расширились до нескольких субъектов Федерации.

Полномочные представители являются должностными лицами, обеспечивающими исполнение Президентом РФ своих конституционных полномочий, а помимо такой обеспечивающей деятельности каких-либо самостоятельных полномочий представители не имеют. Функции полномочных представителей в федеральных округах. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. (раздел II) следующим образом определяет основные задачи полномочного представителя: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

В целом функции, которыми наделен, согласно Указу, полномочный представитель, соответствуют поставленным в том же указе перед таким представителем главным задачам его деятельности. Вместе с тем некоторые функции выходят за рамки наблюдения и контроля. Так, полномочный представитель вправе и даже обязан организовывать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; разрабатывать совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа.

Следует отметить, что все полномочные представители приняли участие в мероприятиях по анализу законодательства субъектов РФ на предмет обнаружения противоречий с федеральным законодательством, с тем, чтобы в дальнейшем законодательство субъектов РФ было приведено в соответствие с федеральным законодательством.

В то же время некоторые полномочные представители в своих действиях иногда выходили за рамки, установленные Указом от 13 мая 2000 г. Так, в отдельных случаях полномочные представители открыто высказывались в поддержку того или иного кандидата на выборах в органы государственной власти в субъектах РФ. При этом в настоящее время должности полномочных представителей Президента РФ рассматриваются как важные политические посты.

Согласно Указу, институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. На сегодняшний день территория Российской Федерации разделена на девять федеральных округов.

Как представляется, основной причиной создания федеральных округов стало стремление восстановить подорванную за десятилетие вертикаль исполнительной власти. По мнению экспертов, вертикаль исполнительной власти эффективно работает, если управленческие решения в форме законов, подзаконных нормативных актов воспринимаются нижестоящими органами управления как обязательные для исполнения. Ни одно государство не может успешно функционировать без устойчивой исполнительной вертикали. Отношения между центром и органами власти регионов базируются на началах «власти - подчинения» по вертикали, являются неотъемлемым признаком государства в любом обществе. И особое место в этих отношениях принадлежит звену, которое является связующим в системе вертикали власти - полномочному представителю Президента Российской Федерации, так как этот институт напрямую связывает регионы с Президентом Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» определил наиболее эффективный подход в поиске форм и методов управления системой федеративных отношений, в соответствии с которым при сохранении административно-территориального деления государства, установленного Конституцией Российской Федерации, на основе принципа единства федерального общества и территориальной целостности Федерации начат процесс управления государством по всей вертикали власти. По мнению многих исследователей, полисубъектность Российской Федерации сильно затрудняет управление ими из федерального центра. Федеральный округ - это совокупность субъектов Российской Федерации, в которых полномочный представитель представляет Президента Российской Федерации, обеспечивает реализацию его конституционных полномочий Главы государства, решает возложенные на него задачи и осуществляет вытекающие из этих задач функции.

Однако следует обратить внимание на тот факт, что во всех официальных документах речь идет о субъектах Российской Федерации, входящих в состав федерального округа, или о субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа. Почти нигде не говорится о территории федерального округа.

Федеральные округа, по существу, представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией России элемент, созданный в целях оптимизации управления страной. Так же как и экономические районы, ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, федеральные округа являются территориальными образованиями, инструментом федерального государственного регулирования территориального развития. Но в отличие от экономических районов и ассоциаций, федеральные округа, а точнее их руководящие органы, наделены определенными полномочиями и функциями, делегированными им Президентом страны.

По мнению В.М. Манохина, федеральные округа во главе с полномочными представителями Президента Российской Федерации имеют много общего с иными территориальными образованиями федеральной власти (в системе таможенной отрасли, округами для арбитражных судов). Федеральные округа также представляют собой федеральные образования, учреждаемые и формируемые федеральной властью. Однако как структура они изначально созданы не федеральной исполнительной или судебной властью, а Президентом России. Отсюда федеральные округа - государственные территориальные образования не отраслевого и не функционального типа. Они созданы для управления государственными делами во всем их объеме в системе отраслевой структуры в рамках федеральной компетенции. Федеральные округа представляют собой нетрадиционные, во многом новые административно-территориальные образования, напоминающие образования государственно-территориального типа. федеральный округ государственный административный

Таким образом, можно утверждать, что федеральные округа в Российской Федерации представляют собой особые территориальные образования, их учреждение связано с рядом определенных факторов и необходимостью решения следующих задач: совершенствования федеративных отношений, восстановления управляемости государства, обеспечения его устойчивости и суверенности, укрепления властной вертикали, улучшения условий для контроля над деятельностью федеральной власти в регионах.

На сегодняшний день в рамках федерального округа организуется работа по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, проводится контроль над исполнением решений федеральных органов государственной власти. Создание федеральных округов способствует обеспечению национальной безопасности, улучшению политического, социального и экономического положения в каждом округе, а также укреплению вертикали исполнительной власти в Российской Федерации и влияния Федерации на решение проблем в субъектах Российской Федерации.

Исходя из ныне существующих правовых норм, регулирующих деятельность региональных структур федеральных органов государственной власти и полномочных представителей Президента в федеральных округах, можно сделать вывод, что главное назначение этих федеральных подразделений государственного аппарата состоит в усилении контрольных функций Президента и федерального центра в целом на уровне регионов и обеспечении одинакового действия всех норм федеральной Конституции на территории России независимо от этнонациональных, религиозных и иных особенностей субъектов Федерации.

Вместе с тем, властные структуры на уровне федеральных округов в лице полномочных представителей Президента и региональных структур федеральных министерств и ведомств пока не в полной мере вписались в единую систему государственного управления, так как в соответствии с российским законодательством основные управленческие функции на федеральном уровне возлагаются непосредственно на Правительство России, а на региональном - на правительства субъектов Федерации. Но полномочные представители Президента не входят в состав федерального Правительства, а находящиеся в их подчинении главные федеральные инспекторы в субъектах Федерации не могут входить в состав региональных правительств, что, естественно, затрудняет создание единой системы исполнительной власти, нацеленной на выполнение единых целей и задач.

Введение должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе и создание аппарата, который обеспечивает его деятельность, позволили сделать деятельность Администрации Президента Российской Федерации более эффективной в части взаимодействия с субъектами Российской Федерации. Эти меры оптимизировали президентскую вертикаль управления, вывели федеральные структуры из-под влияния регионов, жестко подчинили их федеральному центру. Вместе с тем, федеральные округа не отменяют существующее политико-территориальное деление государства, исполнительная власть остается у глав субъектов Российской Федерации, их полномочия не перераспределяются.

Одной из задач административной реформы в Российской Федерации, начавшейся в том числе с образования федеральных округов, было их постепенное превращение в территориальные центры экономического развития и создание в стране единого экономического пространства.

В решении об образовании федеральных округов многие ученые и политики усмотрели один из управленческих способов углубления и реформирования федерализма в России, поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектности Российской Федерации. Можно говорить о том, что в структуре государственно-территориального устройства России появилось новое звено, смысл создания которого видится в необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам Федерации, аккумуляции региональных проблем, совместного поиска компромиссных путей и объединения всех ресурсов государства для их разрешения.

Федеральные округа как структура представляют собой поле информационного сотрудничества федерального, регионального и муниципального уровней публичной власти, необходимое для совместного поиска средств разрешения стоящих проблем общегосударственного и местного масштабов и принятия адекватного управленческого решения. Имеются достаточные основания полагать, что система федеральных округов способна реализовать сбалансированную государственную политику, инициировать движение к укреплению и развитию социального партнерства между центром и регионами на основе сохранения единого конституционного и управленческого поля, активизации экономической деятельности на всех уровнях хозяйствования и управления. Формальное объединение субъектов России в федеральные округа и, как следствие, выявление общих для регионов экономических, социальных и других вопросов создают условия их консолидации, выравнивания асимметрии социально-экономического развития, снижения степени сепаратизма, центробежных устремлений и, в конечном счете, укрепления единства экономического и политического пространства, территориальной целостности государства.

Федеральные округа по сложившейся инфраструктуре и социально-экономическим возможностям практически самодостаточны, однако их не следует рассматривать как некие самостоятельные и независимые друг от друга образования, как квазигосударства или своеобразные федерации на границах России. Субъекты Российской Федерации не замыкаются в пределах федерального округа, самостоятельно взаимодействуют с регионами, расположенными в других федеральных округах, а по определенным вопросам - с иностранными государствами и их составными частями. Важность горизонтальных связей между федеральными округами, субъектами России для развития устойчивых федеративных отношений в Российском государстве определяет необходимость их усиления и укрепления. Таким образом, ослабляя тенденции обособления и замыкания на себе, свойственные субъектам Федерации, федеральные округа обеспечивают углубление и развитие как вертикальных, так и горизонтальных федеративных связей.

По задумке авторов окружной реформы, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах должны обеспечивать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, анализировать эффективность деятельности правоохранительных органов, организовывать взаимодействие федеральных органов с органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями.

Анализируя результаты деятельности полномочных представителей Президента, можно сказать, что главное, чего удалось им добиться за время своего существования - изменить отношение руководителей регионального уровня к качеству законопроектной работы. На сегодняшний день сложилась устойчивая практика, когда большинство правовых актов как органов власти субъектов Федерации, так и органов местного самоуправления проходят предварительную экспертную проверку, что снижает риск их несоответствия федеральному законодательству.

Таким образом, введение административно-политического института полномочных представителей Президента России в федеральных округах имеет серьезное воздействие на трансформацию политической системы.

Во-первых, прослеживается тенденция не просто укрепления государства, а его доминирования над гражданским обществом путем радикального изменения политического режима в направлении централизации федеративного устройства, его унитаризации.

Введение института полномочных представителей Президента в федеральных округах во многом меняет конституционный механизм разделения властей в регионах. Как показывает практика, явные и скрытые полномочия полномочных представителей в регионах существенно ограничивают полномочия глав субъектов Федерации. По мнению специалистов и ученых, полномочные представители Президента наделены функциями, сопоставимыми с теми, которыми обладали генерал-губернаторы в Российской империи, - возможность координировать деятельность всех силовых структур и принимать решения по стратегически важным вопросам от имени Президента в обход региональных законодательных и исполнительных органов власти.

Во-вторых, серьезной модификации подвергается механизм принятия политических решений, основу которого составляла достаточно широкая трактовка конституционной самостоятельности субъектов Российской Федерации, обладающих, согласно ст. 73 Конституции Российской Федерации, всей полнотой государственной власти за пределами общефедеральных и совместных предметов ведения.

В то же время содержание и эффективность деятельности полномочных представителей находятся в прямой зависимости от баланса интересов в системе федеративных отношений. На этапах, связанных с изменением данного баланса в пользу регионов, полномочные представители Президента в федеральных округах, в конечном счете, были вынуждены приспосабливаться к политическим реалиям. На современном этапе, характеризующемся преобладанием тенденций централизации, исследуемый институт активно участвует в реализации политических решений, направленных на изменение баланса интересов в пользу федерального центра.

По большему счету, полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе должен заниматься мониторингом политико-экономической ситуации в регионах, входящих в состав соответствующего федерального округа, координировать внешнеэкономическую деятельность субъектов Федерации (в границах данного федерального округа), которая не должна противоречить федеральной экономической политике за рубежом, координировать деятельность федеральных органов власти и соответствующих органов в субъектах Российской Федерации.

По мнению ученых, институт полномочного представителя Президента в федеральном округе следует рассматривать, прежде всего, как инструмент кризисного управления. Порожденный общим стремлением к укреплению государства и обладая исключительно большими полномочиями, он может работать лишь в условиях централизации, жесткой вертикали власти. В условиях политической стабильности это инструмент контроля, координации и сбора информации, а в кризисные периоды - инструмент проведения директив главы государства в обход местных властей. Поэтому он представляет собой «институт скрытых полномочий» Президента Российской Федерации. Это касается в первую очередь полномочий, связанных с охраной Конституции России и государственного суверенитета (ст. 80 Конституции), механизма введения военного и чрезвычайного положения (ст. 87 и 88 Конституции).

Именно двойственный характер института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах позволяет понять природу противоречий в положении данного института власти - чрезвычайную обширность федеральных округов, их несоответствие сложившимся историческим, экономическим и политическим границам и, наоборот, их соответствие внутренним военным округам, обширность и неопределенность прерогатив власти, а также параллелизм функций.

В соответствии с нормами внесенных законопроектов Президент России усиливал контроль над действиями руководителей регионов, поскольку получил возможность отстранения их от должности при неоднократных нарушениях Конституции Российской Федерации или федерального законодательства.

В рамках процесса укрепления вертикали власти был сформирован сложно устроенный механизм центральной исполнительной власти. В то же время некоторые политики считают, что данный институт изжил себя. В частности, В.И. Матвиенко, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, выступая 26 декабря 2011 г. на заседании Государственного совета по вопросам перераспределения полномочий между федеральными и региональными органами власти и путях совершенствования межбюджетных отношений, согласившись с тем, что представители Президента за прошедшие годы сыграли важную роль в приведении региональных законов в соответствие с федеральными и в решении других актуальных задач, заявила, что сегодня с учетом курса на децентрализацию вместо полномочных представителей целесообразно создать в округах представительство, например, Министерства регионального развития. И ввести министров по делам территорий с четкими функциями и полномочиями. К функциям таких министров по делам территорий В.А. Матвиенко отнесла реализацию федеральных целевых программ в регионах, реализацию федеральной адресной инвестиционной программы, координирование социально-экономического развития территорий и лоббирование интересов регионов в федеральном центре. При этом, подчеркнула Председатель Совета Федерации, министры по делам территорий не должны вмешиваться в компетенцию региональных властей. Каждый должен отвечать за свое, чтобы избежать размывания ответственности. Как представляется, если данная инициатива получит реализацию, это будет означать начало совершенно нового этапа государственной региональной политики. Некоторые политические деятели высказывают предложения об упразднении федеральных округов. Так с подобной инициативой выступал кандидат в Президенты России М.Д. Прохоров.

Вместе с тем мировой опыт функционирования федеративного устройства показывает положительные примеры горизонтальных и горизонтально-вертикальных связей между регионами. Серьезное значение предавалось и по-прежнему предается развитию и поддержанию горизонтально-вертикальных связей федеральным округам и полномочным представителям Президента в федеральных округах. Сложная работа выполнена этими структурами по устранению противоречий в законодательной базе, учитывающей тенденции современного процесса политической интеграции. По сути, современный процесс политической субъектности региональной власти находит выражение в том, что развитие идет не только по вертикали в направлении все возрастающей роли органов власти федерального уровня. Серьезное значение приобретают те процессы, которые обеспечивают горизонтальные связи между субъектами Федерации. Зарождаются и набирают силу различного рода ассоциации, консультативно-экспертные и корпоративные органы и организации, представляющие и продвигающие интересы территорий и их властных структур.

Система федеральных округов была образована в соответствии с Указом Президента России № 849 от 13 мая 2000 г. и представляет собой первоначально совокупность семи, а с 18.01.2010 года восьми (по числу округов) структурных единиц нового политического деления России (См. приложение №4).

Образование федеральных округов в первую очередь явилось результатом осознания на государственном уровне соответствующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законности в субъектах Федерации и низкой степенью эффективности работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.

Предпринятые федеральной властью в 2000 - 2001 годах меры по восстановлению властной вертикали, приведению конституций и уставов субъектов, а также регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством содействовали устранению опасности правового сепаратизма и укреплению единого правового пространства Российской Федерации. Федеральный центр предпринял наряду с политическим давлением ряд мер правового характера, направленных на восстановление единого правового пространства, задействовав, помимо института Полномочных Представителей, Прокуратуру, Министерство юстиции и судебную систему. В сфере приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, полпреды Президента в федеральных округах играли одну из основных ролей и достигли большого успеха - задача в этой области в настоящее время практически решена.

Федеральные округа имеются и в других федеративных государствах (США, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Нигерия), однако при этом федеральный округ, как правило, в государстве один и представляет собой столицу с прилегающими окрестностями (например, Аргентина с Федеральным столичным округом Буэнос-Айрес). Федеральный округ наряду с другими территориальными образованиями (федеральными территориями, федеральными владениями, ассоциированными государствами, резервациями) является составной частью государства, хотя и с особым статусом, что обусловлено политическим значением столицы. Есть государства, где федеральный округ имеет даже свое представительство в парламенте, в одной из его палат, правда, неравное, по сравнению с другими субъектами федерации (США, Нигерия, Пакистан), а в Бразилии федеральный округ представлен в Сенате так же, как и каждый штат. Таким образом, во всех федеративных государствах, имеющих федеральный округ, он является субъектом внутрифедеративных отношений с особым статусом.

Есть государства, в которых создаются особые округа, в зависимости от специфики объекта управления - военные, почтовые, образовательные, судебные, пожарные, экологические, кадастровые, регистрационные и т.п. Однако такие особые округа не становятся самостоятельными административно-территориальными единицами, а способствуют укреплению территориального единства государства.

Образованные в России федеральные округа по своей сути не соответствуют ни первому, ни второму подходам, сложившимся в мировой практике.

В юридической литературе существует мнение, что создание системы федеральных округов повлечет за собой образование восьми макросубъектов Российской Федерации, возникновение многоуровневой системы государственного устройства страны. По справедливому замечанию Черкасова К.В., с данной точкой зрения едва ли можно согласиться. Система федеральных округов не вносит каких-либо изменений в административно-территориальное устройство России, в правовой статус субъектов Российской Федерации, не меняет их территориальных границ. Федеральные округа не являются самостоятельными субъектами Российской Федерации. В политико-правовом значении таких категорий, как «территория», «население федерального округа», не существует. Территории федеральных округов могут быть изменены главой государства без согласования с иными органами публичной власти или населением.

Цель создания федеральных округов - обеспечение эффективного администрирования в той или иной отрасли и решения задач, либо не входящих в компетенцию органов государственной власти субъектов федерации, либо решающихся на межрегиональном уровне.

Федеральные округа являются новыми административно-управленческими структурами, напоминающими образования государственно-территориального типа. Они имеют много общего с иными образованиями федеральной власти (в системе таможенной отрасли, округами для арбитражных судов) и так же учреждены федеральной властью. Однако федеральные округа имеют большее значение, чем обычные административные округа, осуществляют не свойственные им функции. Как структура они изначально созданы не федеральной исполнительной или судебной властью, а главой государства. Следовательно, федеральные округа - образования не отраслевого и не функционального типа, а созданы для управления государственными делами во всем объеме в рамках федеральной компетенции.

В сущности, федеральные округа представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией России элемент, созданный в целях оптимизации государственного управления. Это особые образования, их учреждение связано с рядом определенных факторов и необходимостью решения таких первоочередных задач, как восстановление управляемости государства, обеспечение его устойчивости и суверенности, укрепление властной вертикали, улучшение условий для контроля над деятельностью территориальных структур федеральных органов государственной власти.

В связи с этим учреждение федеральных округов, по справедливому мнению большинства исследователей, следует расценивать как один из административных способов поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, их реформирования, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектности России, укрепления федерального центра и вертикали власти.

Образование федеральных округов, по мнению ряда исследователей, представляется одной из важнейших мер совершенствования федеративных отношений в рамках действующей Конституции России. Смысл существования федеральных округов видится в необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам Федерации; осуществления взаимодействия центра с регионами, аккумуляции региональных проблем в целях совместного поиска компромиссных решений и объединения ресурсов государства для их разрешения путем принятия адекватного управленческого решения; унификации до определенного уровня взаимоотношений центральной власти со всеми субъектами России независимо от принципа, положенного в основу их образования.

Федеральные округа не вносят каких-либо изменений в территориальное устройство России, в правовой статус субъектов Федерации, не меняют их территориальные (да это и невозможно осуществить президентским указом). Они сами по себе не являются самостоятельными субъектами России. Объединение субъектов Федерации в федеральные округа в большей степени носит условный, формальный характер. Иными словами, федеральные округа представляют собой «абстрактные совокупности субъектов Российской Федерации», «результат нарезки» территории страны в интересах более эффективного и приближенного к регионам государственного администрирования.

В отличие от субъектов России в федеральных округах отсутствуют свои органы государственной власти, возможность проводить собственное нормативно-правовое регулирование и иные определяющие статус субъекта признаки. Все действующие сегодня в федеральных округах органы - подразделения федеральных государственных органов.

На сегодняшний день систему федеральных округов в широком смысле следует рассматривать как переход от двухзвенной «федеральный центр - субъекты Федерации» к трехзвенной «федеральный центр - федеральные округа - субъекты Федерации» структуре государственного управления в системе федеральной власти. В этом значении федеральные округа выступают межрегиональным уровнем осуществления государственными органами федеральных полномочий. Однако учитывая то обстоятельство, что сфера деятельности структур федеральных государственных органов (в том числе органов исполнительной власти) не во всех случаях совпадает с федеральными округами, равно как и отсутствие таковых, в узком смысле они выступают территориальной сферой деятельности главы государства.

Федеральные округа обеспечивают углубление и развитие как вертикальных, так и горизонтальных федеративных связей, позволяют решать стратегические вопросы территориального развития на уровне, адекватном масштабу и сложности округов, в контексте территориального администрирования обеспечивать баланс между общегосударственными интересами и самостоятельностью на местах.

Особая роль в обеспечении осуществления полномочий федеральных органов государственной власти отводится полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах. Последние обеспечивают координацию деятельности федеральных органов в округах, организуют взаимодействие этих органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, контроль за исполнением федеральных законов и подзаконных актов на территории федеральных округов, а также осуществляют кадровую политику. Институт полномочного представителя, по своей правовой природе не является новым, поскольку в 90-е годы существовал

По своей правовой природе полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах вместе со своими аппаратами являются рабочими, вспомогательными структурами главы государства на местах общей компетенции. Они являются должностными лицами Администрации Президента Российской Федерации и представляют собой обособленные структурные подразделения, целью деятельности которых выступает обеспечение реализации основных задач и функций главы государства на местах.

По итогам десятилетней практики полномочных представителей в федеральных округах, следует отметить, что во многом благодаря их работе региональное законодательство было приведено в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Кроме того, многие законопроекты и концепции по развитию взаимоотношений центра и регионов были подготовлены именно полномочными представителями. Так, в частности, примерный план объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в новый субъект Российской Федерации - Пермский край, содержащий подробное описание этапов, возможных прямых и косвенных его последствий, был разработан в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе еще в марте 2001 года.

Таким образом, при определении правовой природы федеральных округов в первую очередь о них следует говорить как о территориях, в границах которых полномочные представители Президента Российской Федерации на межрегиональном уровне, выполняя координационные и контрольные функции, обеспечивают реализацию политики главы государства на местах.

Образование федеральных округов как укрупненных управленческих, хозяйственно-политических территориальных образований во многом свидетельствует не только об объективной потребности в них как таковых, но и о необходимости совершенствования федеративного устройства России, а также об устойчивой тенденции к укрупнению административно-территориальных единиц. Историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные связи, общие интересы регионов не могут не вести к интеграции территориально близких субъектов Российской Федерации. В этой связи следует присоединиться к определенным авторам, увидевшим в решении об образовании системы федеральных округов попытку преодолеть несовершенство существующего административно-территориального деления страны, предпосылку для последующего перехода к новому административно-территориальному устройству Российской Федерации.

Не вызывает сомнения потенциально важная роль федеральных округов как территориальных образований в возможной крупномасштабной реформе федеративного устройства России. В то же время имеющая место точка зрения некоторых авторов, таких как Барциц И, Добрынин Н.М., Маканова И.Ю., о целесообразности выработки последовательной политики трансформации федеральных округов в субъекты Российской Федерации и укрупнения регионов до размеров существующих федеральных округов неприемлема. Фактическая подмена федеральными округами субъектов Российской Федерации будет означать перенос существующих проблем федерализма в России на новый уровень с одновременным порождением дополнительных проблем, свойственных уже новой системе, и иметь следующие последствия:

Во-первых, реализация подобного плана территориального переустройства России остро обозначит проблему правового статуса будущего субъекта Российской Федерации. С одной стороны, не совсем понятно, будет ли обладать новый субъект России конституционно-правовым статусом республики, края, области, города федерального значения, автономного округа, автономной области или иным конституционно-правовым статусом, не предусмотренным действующей Конституцией страны. С другой стороны, может сложиться ситуация, когда ни один из новых субъектов Российской Федерации не приобретет конституционно-правовой статус хотя бы одного из ныне существующих субъектов России. То есть если в будущем фактически исчезнет какой-нибудь вид современных субъектов Российской Федерации, не останется субъекта, относящегося к одному из закрепленных в Конституции видов субъектов Российской Федерации. Например, не будет автономной области, автономных округов. В обоих случаях потребуется вносить изменения в Конституцию России. Однако в настоящее время внести изменения в Главу 1,2,9 невозможно, поскольку до сих пор не принят Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании в Российской Федерации».